深度︱最高50亿！地方力挺创新药研发，但定价、入院瓶颈仍难突破

创新药行业正迎来“久旱逢甘霖”后的“三春雨”。

4月伊始，北京、广州、珠海、四川泸州等地不约而同地发布支持创新药发展的地方性文件，内容均涉及加大对创新药研发和成果转化的资金支持，最高支持额度达到50亿元。

北京的“步子”迈得更大。根据北京市医疗保障局等9部门4月7日发布的《北京市支持创新医药高质量发展若干措施（2024）（征求意见稿）》，内容涵盖了优化创新技术定价、促进临床应用、拓展支付渠道和强化地方产业投资基金支持等多个方面。

但桎梏行业发展的更深层次问题仍待进一步解决。比如，创新药首发定价是否完全市场化？创新药企的研发投入能否通过“卖药”收回？

多地再出政策支持创新药研发

在北京和广州同日发布支持创新药发展的地方性文件的第二天，股票二级市场表现平平。

而站在一级市场的角度，约印资本合伙人张亮9日在一场线上论坛上表示，近期各地政府出台的利好政策非常可贵，但如果回头看，很多地方政府每年会出台一个鼓励当地生物医药产业发展的文件。“今年（地方的）文件与过去相比，是否意味着有什么不同？到底能否真正解决行业问题？我觉得可能还需要耐心地等待。”

据第一财经不完全统计，自中共中央办公厅、国务院办公厅于1月发布《浦东新区综合改革试点实施方案（2023－2027年）》，提出创新药产业发展的一揽子支持政策以来，今年已有上海浦东新区、横琴粤澳深度合作区、海南、厦门、天津、河北雄安、江苏、浙江温州和临海、珠海、广州、北京和四川泸州等十余地出台或修订相关政策文件。

地方支持政策多在研发端，并给予“真金白银”补贴。

比如，广州市人民政府网站4月7日发布的“关于印发广州开发区（黄埔区）促进生物医药产业高质量发展办法的通知”中，对具备颠覆性技术创新突破、应用前景明确广阔的若干生物医药顶尖项目，给予的最高支持额度达到50亿元，支持期限最长5年。

根据《珠海市促进生物医药与健康产业高质量发展若干措施（征求意见稿）》，该市对于企业研发端的资金支持从原研创新拓展到改良式创新、首仿创新和原料药领域。其中，对创新药研发期间获得突破性疗法和附条件批准的，再给予100万元奖励。

尽管不同地市对创新药研发的支持范围有差异，但重点均为“未被满足的临床需求”。从另一个角度来看，自2015年药审改革以来，创新药研发和审批的痛点已逐渐改善。业界对于政策期待更多在支付端和投融资端。当下以研发端为主的激励政策，或并没有触及到创新药产业的主要痛点。

比如，北京着重强调了对创新医药企业的投融资支持，包括用好北京市医药健康产业投资基金，并引导金融体系为初创期创新医药企业提供创业投资、担保增信，推动更多资金投早、投小。

“尽管审批和研发还有很大的改变空间，但已基本不再是我国创新药发展的主要矛盾。目前的主要矛盾还是在市场端（包括销售市场和资本市场）。比如业界已经讨论很久的创新药定价问题，如果这些方面有实质性的改革，将带来更大利好。”加科思药业董事长兼CEO王印祥在前述线上论坛上说。

有二级市场分析师认为，市场化基金对于创新药投资存在顾虑，通过政府产业引导基金扶持医药创新，或是未来一段时间地方帮助企业度过寒冬的尝试方向。

新药定价和挂网机制改革初探

北京前述新政中提到，对创新技术项目优先启动统一定价论证程序，同步研究纳入医保支付。优化药品阳光采购挂网流程，完善创新医疗药械绿色通道机制，实现快速挂网。对已批准设立的新增医疗服务价格项目，医疗机构可随时备案并开展应用。

这是在近期地方支持生物医药产业发展的相关文件中，少有对创新药定价和挂网机制提出的具体改革要求。

自2015年药品价格改革后，在中国上市的药品，在自费市场上大都实行企业自主定价。药品挂网采购则是市场调节价格背景下形成合理药品价格的重要手段，一款新药要想进入医疗机构，必须先进行“平台挂网”。

各省份对创新药品有特殊的挂网规则和增补周期。有的省份规定，创新药品按月进行增补，过评仿制药、国谈药品的仿制药按季度进行增补。

有企业界人士认为，新药挂网流程繁琐，加之不同生产企业、不同地区的同类药品挂网价存在差距等原因，创新药挂网效率并不高。这或是前述北京政策中提及的“优化药品阳光采购挂网流程”“实现快速挂网”的初衷所在。

为了让“价格、挂网、采购等政策资源向真创新、高水平创新倾斜”，国家医保局于今年2月5日就“建立新上市化学药品首发价格形成机制”征求行业意见。

该征求意见稿以化学药品为对象，但国家医保局价格招采司相关负责人表示会“扩大开展首发价格形成机制的探索”。这意味着不排除未来生物药首发价格形成机制也随之改革。

该征求意见稿提出，实行新上市药品的价格风险分类提示。按照企业自评量表计点为中低档的药品（多数创新药落在此档），首发价格要按照对照药品或同类药品疗程费用水平设定。

信念医药商务管理副总裁谢祖全告诉第一财经，尽管其初衷是鼓励原始创新，但目前绝大部分的新药是me-too和me-better，很难进入高分段，也就无法实现完全的自主定价。

随着该文件流出，关于“企业自主定价是否应该受到干预”在业界引发热烈讨论。

复旦大学公共卫生学院教授胡善联撰文提出，一项国际咨询机构的报告显示，药企在新药上市定价时，药品的价值与价格之间只有微弱的相关性，新药上市的价格一般参照竞争产品的价格而设定。反之，通过价格谈判后，药品的价值与价格之间的相关性明显增加。

全球健康药物研发中心主任丁胜对第一财经表示，药品是商品也具有一定公共属性。即便是在创新药支付最大的市场——美国，近期也首次介入了药品价格谈判（对10种过去一年花费超过500亿美元的药品开启价格谈判）。如果完全参照企业自主定价，可能造成价格虚高，也并非完全体现药物实际价值。

一名不愿意透露姓名的受访学者表示，按照当前国情和现有政策，药品坚持企业自主定价，同时倡导更好地发挥政府指导作用，促进医保支付标准持续引导形成合理的药品市场价格。业界的期待则是创新药的市场销售价与医保支付标准进行区分。

华中科技大学同济医学院药品政策与管理研究中心主任陈昊在接受第一财经采访时表示，目前，国内创新药的市场化自主定价仍难实现。主要掣肘在于，医保部门作为创新药的主要购买方，其支付意愿和能力影响药品定价。尽管近年来医保谈判逐渐转向“以临床价值为导向”的价值购买，但职能错位依然使得“价格管理”的思路前置在定价环节，影响新药定价。

影响创新药定价的多重因素

多方探索新药定价机制的背后，是与全球市场相比，新药在国内市场还卖不上价。

在全球生物制药行业，药物年收入超过10亿美元通常被视为药物商业化成功的一个里程碑。2023年，百济神州的泽布替尼全球销售额实现翻倍，达到13亿美元，但泽布替尼的主要营收来自于海外市场。除此之外，国内创新药市场尚没有孵化出一个“10亿美元分子”。

本土创新药企因为国内外定价悬殊而争相“出海”的同时，一些跨国药企对于海外新药是否应该进入中国市场踌躇不已。

目前，新药从上市到纳入医保目录的等待时间从过去的平均近5年缩短至不到2年，有的新药上市仅半年就被纳入医保目录。纳入医保可以提高创新药的可及性，但考虑到 2021~2023年年均超60%的平均降幅，一些创新药企仍望而却步。一些小适应证的进口高值药，因预计无法通过“以价换量”获得盈利，最终放弃中国市场。

依据PhRMA（美国药品研究和制造商协会）在2023年4月发布的全球新药可及性分析报告，从全球新药在各国的上市比率看，中国由2008~2017年12%的上市比率提升至2012~2021的24%，也是G20国家中增长最显著的国家。但在2012~2021年全球上市的460个新药中，G20国家该数据的均值为38%，德英法日则在50%~60%之间，我国患者对全球创新药的可及性仍然有限。

有跨国药企人士对记者表示，创新药研发“九死一生”，对于国内管线数较少的国内初创企业而言，尤是如此。所以，虽然“千头万绪”，但定价改革迫在眉睫。

陈昊认为，创新药定价应该取决于三个因素：其一，药品的临床价值；其二，其所提供临床价值的稀缺程度；其三，该药在国际价格参考体系中所处的位置。

“我们当下所借助的药物经济学工具也好，卫生经济学工具也好，无非是去判断它的价值，包括临床价值、医保价值、卫生价值和社会体系价值等，以期找到一个价值中枢或者说医保部门的支付意愿。”陈昊说。

“参照国际市场定价”已成为创新药定价改革的一个焦点。

上述《浦东新区综合改革试点实施方案（2023-2027年）》在新药定价方面敞开了一道口子。根据该方案，依照有关规定允许生物医药新产品参照国际同类药品定价。但适用范围是否包含浦东新区之外的创新药企、国际比价范围多大，尚不明朗。

2月份，国家医保局对于化药首发定价机制征求行业意见中提到，首发价格与境外价格比较。境外价格指该药品在美国、英国、法国、德国、加拿大、日本、澳大利亚、韩国、印度等国家以及中国台湾、中国香港等地区的同口径销售价格。

但第一财经获悉的一份由行业协会拟写的初步建议中提到，具体操作上可能存在很多问题。比如，境外价格比较中我国自费价格和参考市场的报销价格不能直接比较、参考市场中如印度是否具有可比性等。

截至目前，新药在国内外定价相差20乃至30倍，那么，创新药参照国际同类药品定价，可以多大程度实现？

前述学者认为，参考国际市场定价，是利好本土创新药发展的一个信号和趋势，可以给企业带来更大的回报预期。但具体到如何参照定价，还有进一步探讨和细化的空间，并非一件一蹴而就的事情。

“创新药定价是一个市场化行为，但在中国，创新药销售的主阵地在以公益性为导向的公立医院，我们需要找到一个符合中国国情的定价和比价模式。”北京大学药事管理与临床药学系教授、北京大学医药管理国际研究中心主任史录文在接受第一财经采访时进一步表示。

新上市药品挂网价格（市场销售价）与医保目录谈判价格是药品全生命周期内不同阶段的价格，这两个阶段的支付状态和支付能力存在较大差距。如果前者加上国际市场的溢价，二者差值将进一步扩大。

前述学者表示，创新药的市场销售价应该是从专业性的角度对创新药价值的评估和认可，医保支付标准是由医保部门在统筹考虑各项医保制度内待遇的背景下，根据现有支付能力水平，明确支付额度。在参照国际市场定价之后，药品市场化价格和医保支付价格之间的差额，应该通过商业保险等多层级的保障体系进行覆盖。

中国国际经济交流中心理事长、全国政协经济委员会副主任毕井泉在3月份的一场公开演讲中也提到，必须大力发展商业医疗保险，建立多层次医疗保障体系，为创新药开辟新的支付渠道。

针对多层级保障的痛点问题，北京新政提出了多条解决方案：一方面，要建立“北京普惠健康保”特药清单动态调整机制，结合国家医保药品目录调整、特药使用情况，动态调整保障范围，确保符合条件的创新药品“应进尽进”。

另一方面，要鼓励商业保险公司与医疗机构、医药企业合作，开发具有针对性的、覆盖创新药械和健康管理服务的商业健康保险产品。

打通入院通道

除了“卖不上价”，“进不了医院”则让药企“通过卖药收回研发投入”的希望落空。

近期，多地出招解决新药“进院难”问题，主要针对刚刚经历医保降价、企业有“以价换量”期待的“国谈药”。

为缩短新药进入医疗机构的时间，地方政策优化的方向至少有二，其一，缩减药物挂网的等待时间。国家医保局对于化药首发定价机制征求行业意见中就提出，建立首发价格机制省域间协同快速挂网机制。

其二，增加召开药事会频次。比如，北京新政中提出，国谈药目录公布后一个月内召开药事会，全年药事会召开不少于4次；及时形成专家共识；将国谈药使用情况纳入本市公立医疗机构绩效考核和定点医疗机构总额预算（BJ-GBI）管理。

不只是北京，截至3月底，全国至少已有18个省份要求及时召开药事会，推动国谈药进院。

不过，多名受访专家认为，即便创新药不占“药占比”，医院召开药事会次数更多了，但仍有诸多因素制约医院用药。

史录文表示，中国是一个非常大的市场，但也是一个发展不平衡的市场。目前，提供医疗服务的主要是公立医院。公立医院对健康产品的合理使用，应该基于其服务能力、服务水平。目前，在药企合理合规的学术推广活动下，了解新技术、新产品的医院往往也是经济发展水平较高的城市地区。“从这个角度来看，创新药的进院推广，需要和公立医院高质量发展相结合。”

陈昊认为，一方面，不管医院对创新药的需求度有多强，任何一家医院的用药规模都是有限的。而创新的增速增量始终超过医院的吸纳速度。一方面，尽管“双通道”打通，但医院享有处方权，药店只提供基本的药学服务，具有临床价值的创新药仍然以医院提供为主。而医院用药规模受医院运营成本约束。医院要为药品的管理和使用付出管理成本。

“此外，创新永远是贵的，创新药使用是医疗费用高涨的主要推动力，在医院‘总额控费’和DRG/DIP支付方式改革的管理理念下，存在一定矛盾。”陈昊补充说。

11日，国家医保局有关负责人在2024年上半年例行新闻发布会上强调，医保部门推行DRG/DIP支付方式改革的目的绝不是简单“控费”。“为了支持临床新技术应用、保障重病患者充分治疗，支付方式改革中还引入了符合条件的新药新技术可不纳入病种支付标准的‘除外支付’规则，显著高于病种平均费用的高倍率病例‘特例单议’规则，这些都可按实际发生的费用结算。”

为进一步解决医保支付方式改革下，医院用药顾虑，北京新政提出，不断完善CHS-DRG付费新药新技术除外支付机制，及时完成形式审查、数据验证及专家论证，对符合条件的新药新技术费用，不计入DRG病组支付标准，单独支付。