破解低生育率难题：人口政策落实的机遇与挑战 ----评析生育友好型社会建设中的现实障碍与改进方向

（本文作者王鹏，北京社科院研究员）

2024年10月28日，国务院办公厅正式出台了《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，引发社会广泛关注。这一政策不仅在经济支持、教育和住房等多方面提供了多维度的生育支持，也勾勒出一幅具有前瞻性的社会优化蓝图。然而，政策的落实仍面临诸多挑战，包括经济资源有限、执行可操作性难题、以及城乡资源不均衡等。要破解这些障碍，需要政策制定者与执行者共同努力，以确保政策真正落地，惠及广大家庭。

一、人口政策实施的基础挑战

（一）生育成本与财政资源的限制

近年来，生育和抚育孩子的高昂成本已经成为制约许多家庭生育意愿的重要因素，尤其是在大中城市，教育、医疗、住房等支出压力日益增加。教育成本在家庭支出中占据很大比例，从托育、学前班、课外辅导到高校学费，经济压力逐年加大；而医疗方面的费用更是包括产前检查、分娩、儿童常规检查及疫苗费用等，逐步累加。面对这样的经济负担，很多家庭望而却步，选择少生甚至不生。尽管人口政策提供了生育补贴，但有限的财政资源使得补贴的力度和覆盖面受限，难以完全覆盖实际支出。特别是在经济欠发达地区，地方财政收入有限，生育支持政策的落实面临较大困难。此外，当前的补贴政策大多是“普遍性补贴”，即面向所有符合条件的家庭发放，而并未根据家庭收入、地域差异等因素做细化分层。为实现补贴资源的精准配置，可以考虑针对不同地区、不同收入水平的家庭提供差异化补贴，以更有效地减轻育龄家庭的实际经济负担。比如，沿海大城市的高收入家庭可能更需要育儿假期等非经济支持，而低收入家庭则更依赖直接的财政补贴。通过优化财政资源配置，可以在不增加财政压力的前提下，提升生育支持政策的效率。

（二）人口政策的可操作性

生育支持政策的实施牵涉多个政府部门与地方单位之间的协调，这些政策内容包括税收减免、居住补贴、育儿假期、教育资源分配等多个方面，实际操作中，不同部门间的合作和执行流程的简便性直接影响政策的有效落地。通常情况下，各部门的工作标准、审批流程不尽相同，可能会带来执行过程中的信息传递不畅、程序冗杂，导致政策的效果不佳。为确保政策的有效执行，可以参考芬兰等国家的成功经验，如精简政策申请流程、整合相关部门设立“一站式服务平台”，让市民在一个平台上即可完成税收、居住、育儿等多方面的申请。通过这种“集中式”服务平台，政策的执行效率能够显著提高，既方便了市民，也有效提升了各部门的工作效率。

（三）地方与中央的协调推进

生育支持政策的实际落实依赖于地方政府的执行力和财政状况，但由于地区间经济水平差异明显，各地方政府在政策推进中的执行力和支持力度也不尽相同。对于一些经济发达地区，如东南沿海城市，地方财政状况较好，政府可以通过增加地方补贴、提供多子女购房支持等方式，为生育支持政策提供更有力的保障。然而，在中西部欠发达地区，地方政府财政相对薄弱，如何保障政策的公平性和适用性成为了难点。在这种情况下，设立更为灵活的分级政策是必要的选择。

（四）弹性人口政策与地方创新的激励机制

为鼓励地方政府因地制宜地探索适合本地的生育支持措施，中央政府还可以考虑在政策执行中引入激励机制，鼓励各地进行政策创新。比如，对于在生育支持政策上取得显著成果的地区，可以通过专项补贴、资源倾斜等形式进行支持与奖励，以鼓励这些地区不断创新生育支持方式。比如，部分城市已经尝试通过提供“育儿券”的方式，将生育补贴直接用于托儿服务、育儿教育支出等，从而减轻家庭的育儿压力，同时提升当地的服务业质量。这种政策创新方式不仅有效推动了生育友好型社会的建设，也让各地政府在政策实施中拥有更大的灵活性和主动性。通过在政策中引入地方创新的激励机制，不同地区可以根据自身实际需求和经济状况，设计出更适合当地生育家庭的支持措施。这既能帮助政策更好地适应区域差异，也为生育友好政策的长远发展和优化提供了丰富的实践经验，为未来政策的进一步拓展和改进奠定基础。

（五）社会组织与民间力量的协同推进

在政策实施的过程中，社会组织和民间力量的参与也是一个不可忽视的补充力量。生育支持不仅仅是政府的责任，社会组织、企业以及社区的积极参与能显著提升政策的支持广度和服务深度。许多国家在生育支持方面已经形成了多方协作的成熟模式，比如日本和韩国的企业育儿支持政策，通过企业提供的托儿所、工作灵活安排等支持措施，帮助职场中的育龄父母平衡家庭与工作的双重责任。在我国，社会组织、公益机构也可以通过参与托儿服务、育儿指导等形式，有效填补公共服务资源的不足。

二、生育友好型社会建设的现实问题

（一）儿童优先原则的执行难题

尽管政策提出了对儿童家庭的多方支持，儿童优先的资源分配仍存在障碍。例如，部分地区的公共教育资源紧张，学前教育的质量和数量不足，这无形中增加了家庭在教育上的压力。为真正实现儿童优先，政府需要在预算和资源配置上倾斜，将儿童优先列为地方财政规划中的重点，以确保每一个儿童都能享受到优质的教育和成长环境。

（二）性别平等的观念与制度障碍

育龄女性在职场中受到的隐性歧视仍然显著，许多女性在生育后面临职业发展的阻碍。政策提倡男女共担育儿责任，鼓励企业提供更灵活的工作时间，推广男性陪产假，以促进家庭责任的平等分担。例如，新加坡在政策中设立男性育儿假，有效鼓励了男性更多参与家庭事务，减轻女性的育儿负担。这一措施有助于提升生育友好型社会的公平性。

（三）公共服务资源的均衡性

城乡之间、区域之间的资源配置不均，影响了政策效果。偏远和农村地区的公共资源匮乏，导致生育友好型政策在这些地区难以发挥效果。政策应通过增加教育、医疗基础设施的建设，确保资源的公平分配。只有保障了公共服务均衡，才能让家庭不因地区差异而影响生育意愿，实现生育政策的有效覆盖。

三、多层次支持的强化建议

（一）生育休假制度的全面推广

生育休假对新生家庭的支持具有深远影响，特别是在孩子出生初期，父母的陪伴有助于孩子的身心发展。通过推广更灵活的生育假制度，保障家庭的育儿权益。例如，日本推行的产假与育儿假结合模式，使父母能够在孩子出生初期更好地投入育儿，减轻职场女性的压力，促进社会稳定发展。此外，政策执行过程中应加强与民众的沟通，通过线上咨询、热线解答等方式帮助家庭了解并获取政策支持，避免因政策信息不对称导致的生育支持政策落地不彻底。这种优化执行路径的措施，能够减轻政策实施中的负担，保障政策效能的最大化。

（二）生育补贴制度的优化

目前的生育补贴标准相对较低，难以覆盖家庭的育儿成本。未来应逐步提高补贴数额，并结合不同家庭的经济状况实施差异化的补贴政策。例如，瑞典的分级生育补贴模式，根据家庭收入提供不同额度的支持，有效减少了贫困家庭在育儿上的负担，使生育支持更加精确和公平。同时，企业在政策指导下，可以探索员工育儿福利的延伸，比如设置育儿津贴、增加家庭友好型假期、鼓励父母参与工作外的亲子活动等。社区方面，则可以通过在社区内开设托幼中心、设立育儿咨询服务等，形成一个多层次的生育支持体系。通过政府、企业、社会组织和社区的协同作用，能够有效提升生育支持政策的整体成效，使政策更接地气、更具包容性，真正为育龄家庭提供全方位的支持。

（三）教育、住房和就业政策的整合推进

教育、住房和就业是影响生育决策的关键因素，政策需在这几方面协同发力。例如，通过推广家庭友好型弹性工作制，为有子女的家庭提供更灵活的工作安排。同时，鼓励企业设立儿童照料福利、推行家庭友好工作政策，从而降低育儿负担，营造更加友好的社会氛围，有力推动生育友好型社会的建设。中央政府可以根据地方财政能力与经济水平差异，提供“分层支持”，即对于发达地区适当降低中央财政支持，鼓励地方财政支持生育补贴、住房支持等；而在欠发达地区，中央政府加大财政转移支付力度，帮助这些地区先行发展基础设施建设和公共服务体系。此外，中央与地方的良好协调不仅体现在资金支持方面，也需要在政策执行过程中建立“反馈-改进”机制，通过收集地方实际执行情况，及时调整和优化政策，确保政策适应性与执行效率的同步提升，形成多方协作、灵活适配的执行框架。

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