李旭红︱增值税立法：迈向税收法治化的新里程碑︱天竺语税

去年12月，《中华人民共和国增值税法》（下称《增值税法》）正式通过，标志着我国增值税制度从行政法规向法律层级的提升，成为我国税收法治化建设的重要里程碑。8月11日，为保障《增值税法》于2026年1月1日顺利施行，财政部会同国家税务总局研究起草的《增值税法实施条例（征求意见稿）》（下称“征求意见稿”）正式公开征求意见。作为我国第一大税种，增值税自1994年税制改革以来，经历了“营改增”、税率简并、留抵退税等一系列重大改革，立法化进程不仅是对改革成果的制度性巩固，更是对税收法定原则的全面践行。本文将从增值税立法的意义、主要内容以及相关配套改革建议三个维度，系统解读《增值税法》的核心亮点及其对经济社会发展的深远影响。

增值税立法的意义

本次增值税立法具有非常重要的现实意义,它不仅标志着实行三十多年、已经成为第一大税种的增值税有法可依,提升了增值税的法律层次和权威,也有利于保证纳税人的合法权益。

（一）全面落实税收法定原则，提升税制权威性

增值税立法作为我国税收法治化进程的重要里程碑，标志着税收法定原则在实践层面的实质性深化。作为现代税收文明的核心标志，税收法定不仅是各国政府运用税收手段调节社会资源分配的基本准则，更是国家治理体系现代化的重要体现。此次立法将占全国税收收入近40%的增值税制度从行政法规层级提升至法律规范体系，不仅填补了《增值税暂行条例》及“营改增”系列政策在法律效力上的空白，也标志着我国进一步完善了税收法律制度框架。而且，通过法定化程序约束行政自由裁量权，使国务院对税率、征收范围等核心要素的调整权限受到立法机关的监督。特别是在税收分配关系的调整中，法律授权的明确化既保障了中央与地方财政关系的规范运行，又通过强化税收程序的透明度，为纳税人权益保护构筑了双重防线。

（二）稳定市场预期，优化税收营商环境

增值税立法通过构建规范统一的税收制度框架，为稳定市场预期和优化税收营商环境提供了关键制度支撑。一方面，稳定的税制更加有助于增强投资者的信心，稳定投资预期，对于吸引投资以及实现经营的可持续性更为重要。增值税立法有利于巩固过去10年我国在增值税改革方面取得的积极成效，为我国新一轮经济高质量发展提供助力。另一方面，当前宏观经济政策的关键任务之一，是通过制度性的优化为经营主体创造更好的营商环境，增强市场主体信心，进而恢复经济活力。比较世界各国的发展规律，对于经济发展水平、市场成熟度较高的国家而言，投资者对于税收激励效应的关注度远低于其他投资因素的考量，而良好的税收营商环境是投资者决策的重要影响因素。因此，当我国进入高质量发展阶段，增值税完成立法，增强税制的确定性以促进我国优化税收营商环境是适宜的制度安排。

（三）推动全国统一大市场建设，促进要素自由流通

增值税改革对推动区域均衡发展与全国统一大市场建设具有战略意义，其制度创新在调节区域税负分配、优化要素流动效率方面发挥着关键作用。在要素市场化配置层面，增值税抵扣链条的完善程度直接影响市场统一性，通过增值税立法，明确了应税范围及抵扣范围、细化抵扣标准、简化抵扣程序、明确了留抵税额的处理方式等系统性改革，打破进项抵扣的行业壁垒与地域限制，打通增值税抵扣的链条，有利于专业化分工，促进了要素的自由流动，提升了资源配置的效率，助力推动统一大市场的建立。

增值税立法的主要亮点

本次增值税立法在制度设计层面延续了现行税制的基本框架，核心税制要素在立法过程中实现了制度性承接，有效保障了税收政策的连续性和市场预期的稳定性。《增值税法》分为总则、税率、应纳税额、税收优惠、征收管理、附则六个章节，共三十八条。具体包括以下几个亮点。

（一）强化税收基础，扩大税基覆盖

增值税立法巩固了增值税的主体税种地位。增值税法通过立法形式明确其法律地位，为收入稳定性和增长提供制度保障，通过扩大税基，确保税收来源的广泛性，为国家财政提供长期稳定的资金支持。

首先，立法在法律层面系统界定增值税的征税范围、税率及计税方法等核心要素，明确价外税性质并要求交易凭证单独列明税额，提升税负透明度以减少征管争议。其次，优化应税交易规则扩大覆盖范围。一方面，调整视同销售条款，将无形资产、不动产等无偿转让纳入应税范畴，同时排除企业间无偿资金往来等争议性服务交易，完善了原有的税收相关规定；另一方面，明确跨境交易的“属人兼属地”征税原则，对境内单位销售无形资产或境外主体在境内发生的交易征税，减少跨境税收争议带来的税源流失。此外，将留抵退税制度上升至法律层面，取消特定行业或比例限制，纳税人可将当期未抵扣完的进项税额结转或申请退还，缓解企业资金占用问题，同时通过简化汇总申报审批流程，降低跨区域企业合规成本。

（二）减少市场扭曲，促进公平竞争

增值税立法通过系统性制度设计，进一步完善了增值税抵扣链条，有效避免了重复征税，促进市场公平竞争，体现了税收中性的核心原则。

在完善增值税抵扣链条方面，通过细化销售额的定义，明确其涵盖货币和非货币形式的经济利益（如无形资产转让、技术服务等），不仅提升了税基计算的透明度，也确保了不同交易模式下税负的公平性，从而在制度层面构建起更加完整、高效的增值税抵扣体系。同时，《增值税法》第二十条规定，销售额明显偏低或者偏高且无正当理由的，税务机关可以依照《税收征管法》和有关行政法规的规定核定销售额。通过新增反避税条款，防止企业通过拆分交易、关联交易转移定价等手段人为阻断抵扣链条，确保交易真实性基础上的税额准确核算。

在规范税收优惠方面，通过法定授权机制构建政策调节空间，明确授权国务院针对支持小微企业、扶持重点产业、鼓励创新创业就业及公益事业捐赠等情形制定专项优惠政策。并且，明确了农业机耕、医疗机构服务等领域的增值税免征项目，精准支持关键民生领域发展。此外，通过精简免税项目，避免过度优惠政策对市场公平竞争的干扰，既保障了税收公平性，又通过制度化设计提升了经济运行效率，为不同行业和市场主体创造了更加均衡的税收环境。

（三）堵塞征管漏洞，维护税收公平

增值税立法通过系统性制度设计和法治化手段，有效堵塞征管漏洞并维护税收公平，为构建现代化税收治理体系提供了坚实保障。

在制度框架层面，《增值税法》确立税务机关作为增值税征收管理的法定主体，明确进口货物由海关代征增值税的法定职责，并要求海关依法将代征数据及出口退税信息实时共享至税务机关，形成覆盖全链条的征管数据闭环管理。在此基础上，立法创新构建跨部门协同治理机制，通过建立税务机关与工信、公安、市场监管等多部门的涉税信息共享平台，实现纳税人身份识别、交易流水追踪、商品流向监控等关键数据的实时互通，既强化了对虚开发票、偷逃税等违法行为的动态监控能力，又通过跨部门联合执法提升了税收征管效能。同时，《增值税法》确立电子发票与纸质发票同等法律效力的立法创新，推动“以数治税”模式深度应用，通过电子发票全链条数字化管理解决传统纸质发票易伪造、难追溯的顽疾，并依托大数据分析技术构建异常交易识别模型，从源头上压缩税收违法犯罪空间，从而适应经济结构转型需求，确保税收收入与经济发展同步。

这一系列制度设计通过数据闭环管理、部门协同作战和数字化治理三位一体的机制创新，既筑牢了税收征管的法治防线，又通过技术赋能实现了税收公平的实质正义，为构建权责清晰、公平高效的现代税收治理体系奠定了坚实基础。

增值税立法相关配套改革建议

税收作为国家治理的系统性工程，增值税立法效能的释放必须依托配套改革协同发力。

首先，应进一步完善增值税的发票管理制度。作为现代税收治理体系的重要支撑环节，增值税发票管理制度的完善对于确保增值税立法成效具有基础性作用。鉴于增值税作为市场资源配置的核心调节工具，其发票管理直接关系市场主体财务核算的规范性和税收征管的精准性，应当将发票管理制度创新作为税制改革的配套工程重点推进。随着电子发票综合服务平台的全面推广，税务机关通过大数据技术实现发票全链条信息归集，不仅有效防范虚开骗税等涉税违法行为，更为构建“以数治税”新格局提供了技术支撑。下一步应着力完善电子发票与税收大数据的深度融合机制，一是构建跨部门发票数据共享平台，强化数据治理能力。依托“金税四期”工程，推动税务、市场监管、海关、银行、物流等多部门数据实时互通，建立全国统一的发票数据资源池。二是推动发票数据深度应用，赋能税收政策精准调控。在留抵退税中，基于企业历史进项税额结构与行业特征，构建退税额度预测模型，减少人工审核成本；在税收优惠政策适用中，利用自然语言处理技术自动匹配企业资质与政策条件，实现“政策找人”的精准推送。

其次，做好《增值税法》实施条例出台工作。征求意见稿在细化明确《增值税法》有关规定的同时，也为后续实施条例的出台与制度衔接奠定了基础。从《增值税法》中可以看出，我国的《增值税法》体现了简税制的特点，对于降低税收遵从成本、优化税收营商环境具有积极意义。但是，增值税作为我国第一大税种，涉及事项繁杂、政策链条长，在法律实施层面亟待通过系统化的配套制度建设实现有效衔接。建议在统筹推进《增值税法》实施条例起草过程中，重点围绕税制要素细化、税收优惠政策授权事项明确化等十余项核心领域开展制度创新，既要注重与《增值税暂行条例》及现行税收政策的有序衔接，确保新旧制度平稳过渡，也要建立行业税收负担变化的动态监测机制，提前制定应对预案。在制度执行层面，更应充分总结历次增值税改革特别是“营改增”试点的实践经验，将改革中形成的成熟做法转化为制度规范，通过政策执行效能的持续提升，切实增强市场主体对现代增值税制度的认同感。

最后，应增强对新兴经济形态及跨境服务贸易的管理。在数字经济深度发展的新阶段，作为我国主体税种的增值税或将面临适应性转型压力。数据显示，截至2024年末，我国数字产业规模已达35万亿元，同比增长5.5%，实现利润总额2.7万亿元，同比增长3.5%，占GDP比重稳定在10%区间。基于当前数字产业的规模体量与增长动能，该领域市场主体在增值税课税对象中的权重将持续攀升。因此，增值税立法之后仍需完善新兴市场行为的动态管理制度，尤其是由于数字经济隐蔽性、流动性更强，对无形资产的依赖度更高，导致以抵扣法进行计税的难度增大。

建议完善数智化税收政策激励与约束机制。在立法层面明确数智资产（如算法模型、工业互联网平台）的增值税抵扣规则，允许符合条件的研发支出、数据清洗服务等加速折旧，并探索数据资产交易增值税即征即退政策，降低企业数字化转型的税负成本。同时，通过建立数字经济税收风险指标模型，依托税务部门与多部门协同的“金税四期”数据平台，整合企业发票流、资金流、物流、合同流及第三方支付数据，构建涵盖交易频次异常、关联方定价偏离度、跨境数据流动规模等维度的税收风险指标体系。此外，随着数字经济的快速发展，跨境服务贸易形态日益复杂化，传统税制与征管模式面临严峻挑战。当前，如何在数字经济浪潮中构建跨境服务贸易增值税协同治理框架，完善消费地原则的本土化实施路径，提升适应数字经济特征的有效征税能力，已成为我国深化服务贸易高质量发展、参与全球税收治理规则重构的关键问题，因此，应加强对于消费地原则的研究，并通过完善购买方代扣代缴和境内代理人申报制度等加强增值税的管理。

（作者系北京国家会计学院副院长、教授）