从世界卫生组织的欧洲新战略看全球老龄化治理的未来

2025年2月，世界卫生组织（WHO）欧洲区域办事处在伊斯坦布尔召开了一场意义深远的部长级磋商会议，来自53个成员国的卫生部代表参会，共同讨论并塑造一项前所未有的区域性政策框架《老龄化就是生活：促进一生健康与福祉（2026~2030）》。这是世界卫生组织欧洲区域历史上第一份专门针对老龄化的区域战略，标志着欧洲正式进入“以老龄化为核心的社会再设计阶段”。

在全球人口结构急剧变化的背景下，该项战略不仅是欧洲的政策创新，更是全球老龄化治理的风向标。到2050年，欧洲80岁以上人口将增加三倍，这意味着医疗体系、长期照护体系、劳动力结构、社会保障制度、城市规划乃至文化观念都将面临重塑。

2026年罗马会议：跨党派政治共识的形成

2026年1月14日，世界卫生组织欧洲区域办事处与意大利政府在罗马举行了一场重要会议，主题为：“健康向前——共同建设未来”，这场会议首次将意大利所有政党代表聚集在一起，共同讨论未来卫生体系与老龄化社会的应对策略。虽然会议主题是“未来卫生体系”，但核心议题之一就是：如何让意大利的医疗体系与长期照护体系更具韧性，以应对快速老龄化。这表明老龄化议题已成为意大利国家级政治共识。

意大利2026年的老龄化治理策略是从国家政治到世界卫生组织合作的系统性转型，在世界卫生组织欧洲区域推动2026~2030年老龄化战略的背景下，意大利成为最积极而且最具代表性的国家样本之一，不仅因为意大利是欧洲老龄化最严重的国家之一（65岁以上人口占比超过24%），更因为2026年意大利政府与世界卫生组织欧洲区域办事处展开了高层级合作，共同探讨未来卫生体系与长期照护体系的重构方向和落地方法。

本文将以世界卫生组织欧洲战略为起点，深入分析其政策逻辑、制度创新与全球意义，并与日本、美国等老龄化领先国家的经验进行对比，探讨未来十年全球老龄化治理的可能路径。

1.欧洲为何必须率先行动：老龄化的“结构性冲击”。

人口结构的老龄化是不可逆转的：欧洲是全球老龄化速度最快的地区之一。根据世界卫生组织数据，到2050年，欧洲80岁以上人口将达到历史最高水平，几乎所有国家都将进入“超高龄社会”。这种变化带来三大结构性冲击：一是医疗需求激增：慢性病、认知障碍、长期照护需求持续攀升；二是劳动力萎缩：劳动年龄人口减少，经济增长承压；三是财政压力加剧：养老金、医疗保险、长期照护支出快速上升。

欧洲必须在2026~2030年间完成制度转型，否则将面临“照护危机”与“财政危机”叠加的双重风险。

2.世界卫生组织欧洲战略的核心理念：老龄不是负担，而是生活本身。

世界卫生组织在战略中提出一个颠覆性的核心理念：老龄即生活，而非问题。世界卫生组织欧洲区域办事处政策与体系司司长娜塔莎·阿佐帕尔迪·穆斯卡特称，这一理念的提出，意味着欧洲正在从“应对老龄化”转向“拥抱长寿时代”。当“老龄即生活”，世界将如何改变？世界卫生组织欧洲区域的2026~2030战略不仅是一份政策文件，更是一种价值宣言。

3.双轨式战略：必须解决当下的同时布局未来。

世界卫生组织的该战略采用“双轨式”方法：短期（2026~2030）改善当前老年人的健康、照护与生活质量；长期（2030年后）建设支持健康老龄化的社会环境，这种设计可以有效地避免“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化治理，而是推动系统性变革。

上述战略提出了三大政策支柱：第一，预防为先：延长健康寿命，而非仅延长寿命；推动慢性病预防；强化社区健康管理；促进健康生活方式。

第二，照护体系转型：从机构护理转向社区与家庭支持，目前欧洲80%的长期照护由家庭承担，形成巨大压力。该战略提出：要尽快建立可持续的长期照护体系；引入科技辅助（AI、远程医疗、智能监测）；提升照护人员待遇与培训。

第三，反年龄歧视：改变社会叙事，世界卫生组织强调必须消除年龄歧视，让老年人参与社会、经济与文化生活。

欧洲的“照护危机”：为何必须改革

最棘手的问题是欧洲长期照护体系濒临崩溃，世界卫生组织指出，欧洲长期照护体系已处于“临界点”：80%由家庭承担；2035年欧盟将缺口430万照护人员；护理人员流失率高、薪资低、职业倦怠严重。如果不改革，照护体系将在未来十年内难以维持。

另外是家庭照护者的隐形牺牲，家庭照护者承担巨大的责任和风险的压力，同时遭受经济损失，比如需要辞职或者减少工作时间、休假等;承受巨大而长期的心理压力，例如抑郁、焦虑等；还要承受健康风险，包括慢性疲劳、身体损伤等。世界卫生组织的战略建议欧洲必须通过政策支持家庭照护者，例如，发放合理的津贴、设定休假制度、提供社区支持服务等，为家庭照护者提供经济和身心健康方面的帮助。

1.为何意大利政府这次这么着急，最先找世界卫生组织合作？

意大利作为老龄化程度排名世界第二的国家，其政府应对远远滞后，没有像日本那样提早规划，也没有在财政上准备好，政府和社会都面临着严重的三大老龄化挑战：首先是长期照护体系短缺：护理人员不足，家庭照护负担沉重，机构照护资源有限；其次是严重的医疗体系碎片化：国内南北差异明显，服务质量不均，老年人获得照护的公平性不足；再次是财政压力与人口结构的双重挤压：医疗支出上升，养老金压力加剧，劳动力减少。

这次意大利的改革方向与世界卫生组织战略深度契合：意大利政府在2026年提出的改革方向包括：推动慢性病预防、扩大社区照护、引入数字健康技术、支持家庭照护者、反年龄歧视等，这些方向与世界卫生组织欧洲战略的三大支柱高度一致。

2.欧洲与日本和美国对比：三个“老龄化实验室”的不同策略和现状。

日本是全球老龄化最严重的国家之一，一直领先世界的经验对欧洲具有重要参考价值。特别是日本的长期护理保险模式已成为全球最成熟的长期照护制度之一。它的特点包括：全民覆盖，政府主导，社区为中心，服务多样化（上门护理、日间照护、机构照护等），在经历了25年的推行和实验后的效果来看，长期护理保险的确是有效的，而且推出的时间点很准确地把握了日本的老龄化未来发展趋势和挑战。

比较欧洲与日本的老龄化社会环境的差异，从下表可以看出，欧洲的挑战在于如何在多国、多文化、多制度的背景下实现统一战略。

美国的养老由市场主导，而且政策碎片化问题严重。相较于欧洲的现状，美国的老龄化治理呈现另一种模式：主要包括市场主导、医疗体系昂贵、长期照护依赖私人保险、政策碎片化（联邦与州差异巨大）等，美国的经验提醒欧洲，如果缺乏统一战略，老龄化将加剧社会不平等。

世界卫生组织战略的全球意义重大

第一，全球老龄化时代的“政策样板”。欧洲的战略将成为全球老龄化治理的政策参考、国际合作的基础，以及未来十年各国改革的方向指引性纲领。

第二，促进跨国合作。世界卫生组织强调：通过数据共享、技术合作、人才流动等，以共同应对照护人员短缺。

第三，推动“长寿经济”发展。老龄化不是负担，而是经济机会，从银发消费、健康科技、智慧照护，到适老化城市建设等，创造出无限新商机和快速增长的巨大市场。

深耕养老产业数载，笔者认为，未来十年全球老龄化治理的五大趋势包括：趋势1：从“治病”转向“健康管理”，预防将成为核心；趋势2：长期照护体系全面重建，社区照护将成为主流；趋势3：科技深度介入老龄化治理，AI、机器人、远程医疗将成为标配；趋势4：反年龄歧视成为全球议题，老年人将被视为社会资源，而非负担；趋势5：跨国合作成为必然，单一国家无法独自应对老龄化。

老龄化不是危机，而是人类文明进步的结果。关键在于我们如何设计社会，让每个人都能健康、有尊严地老去。当欧洲迈出这一步，世界也将随之进入一个新的时代——长寿时代。未来十年，将是全球老龄化治理的关键窗口期。欧洲、日本、美国、中国等国家的选择，将决定21世纪社会的形态。而世界卫生组织的这份战略，或许正是未来世界的第一张蓝图。

（作者系日本养老产业专家、阳子企业管理有限公司总裁）