评价考核是碳达峰碳中和工作的重大制度创新

2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（下称《评价考核办法》）。《评价考核办法》的出台，旨在促进《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《中共中央、国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》设定目标的如期实现，为2030年前碳达峰、逐步实现碳中和目标提供了明确的制度遵循和考核约束。

推进节能减碳工作的有效抓手

从制度目的来看，《评价考核办法》的制定旨在发挥碳达峰碳中和的战略牵引作用，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系，推动地方党委和政府树立和践行正确政绩观、坚决扛起碳达峰碳中和责任。通过建立科学的评价考核机制，能够有效压实地方各级党政机关的美丽中国建设责任，促使各级领导干部将碳达峰碳中和目标内化为施政的重要考量，外化为具体的政策措施和行动计划。

从领导体制来看，评价考核工作在党中央集中统一领导下开展，由中央组织部这一党的组织工作部门统筹指导，由国家宏观调控部门即国家发展改革委会同有关部门具体实施。这种“党的组织部门+政府宏观调控部门”的协同工作体制，既保证了考核工作的政治高度和组织权威，又确保了考核内容的专业性和政策协调性。中央组织部的统筹指导，意味着碳达峰碳中和考核不再是单纯的业务工作检查，而是纳入党的组织体系建设，与干部管理、班子建设紧密结合；国家发展改革委的牵头实施，则体现了考核工作与国家发展战略、宏观经济政策的深度衔接。

从结果反馈来看，《评价考核办法》第十六条规定，评价考核结果经党中央、国务院审定后，由中央组织部、国家发展改革委按照相关程序向各省（自治区、直辖市）党委和政府反馈，并送中央纪委国家监委。这一规定意味着考核结果不仅要向被考核对象反馈，还要向党的纪律检查机关通报，为后续可能的监督执纪问责奠定了事实基础，形成了从考核到反馈再到监督的完整闭环，可以说综合评价考核是党中央集中统一领导下推进节能减碳工作的常态化有效抓手。

生态环境保护党政同责的应有之义

《评价考核办法》第四条明确规定，评价考核实行“党政同责、一岗双责”。这一原则的确立，使碳达峰碳中和综合评价考核成为生态环境保护党政同责体制的有机组成部分，体现了权责一致、齐抓共管的治理理念。

在考核对象方面，《评价考核办法》适用于各省（自治区、直辖市）党委和政府，这是落实《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《中共中央、国务院关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》的基本要求，将考核对象明确为省级党委和政府的履责行为。党委和政府同为考核对象，打破了以往政府负责、党委监督的传统分工模式，确立了党委和政府在碳达峰碳中和工作中共同担责、共同接受考核的新型责任格局。这种制度设计深刻反映了生态文明建设的复杂性和系统性，要求党委在把方向、谋大局、定政策、促改革方面发挥领导作用，政府在做决策、抓落实、强监管方面履行执行职责，二者缺一不可、共同发力。

从考核依据来看，碳达峰碳中和综合评价考核具有充分的党内法规和国家法律法规依据。在党内法规层面，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《地方党政领导干部生态环境保护责任制规定（试行）》等文件已经建立了生态环境保护的党政责任体系，为碳达峰碳中和考核中的责任追究提供了规范依据。在国家法律层面，《生态环境法典》的内容涵盖了应对气候变化及碳达峰、碳中和的基本要求；《节约能源法》《可再生能源法》等法律法规则为能源结构调整、能效提升等提供了法律支撑。这些党内法规和国家法律法规共同构成了碳达峰碳中和综合评价考核的制度基础，使考核工作于法有据、有章可循。

突出了权威性、责任性和实事求是性

《评价考核办法》由中央政治局常委会审议通过，由中共中央办公厅、国务院办公厅发布，彰显了考核制度的权威性、责任性和实事求是性，具有公信力和约束力。

权威性主要体现在考核工作的组织层级和决策程序上。评价考核工作由中央组织部受中央指派统筹指导，由国家发展改革委会同有关部门实施，这种高规格的组织架构本身就赋予了考核工作高度的政治权威。更为关键的是，综合评价考核结果建议需商中央组织部后按照程序报党中央、国务院审定。考核结果经党中央、国务院审定后，由中央组织部、国家发展改革委向各省级党委和政府反馈，这种反馈机制体现了自上而下的组织权威。

责任性主要体现在考核结果的刚性运用和追责机制上。《评价考核办法》第十六条规定，评价考核结果送中央纪委国家监委；第十八条规定，评价考核结果作为省级区域党委和政府领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考；根据评价考核结果，对有关省级区域进行约谈、通报提醒、通报表扬；坚持考用结合、以考促干，强化考核结果运用，层层压实节能减碳和发展清洁能源责任。尤为重要的是，中央组织部主导整个考核和结果运用，将碳达峰碳中和绩效与干部选拔任用直接挂钩，有利于调动地方各级领导干部走绿色低碳发展道路的积极性，形成以实绩论英雄、以生态论政绩的鲜明导向。

实事求是性主要体现在对于非人为因素的特殊考量。《评价考核办法》第十九条的规定：“评价考核应当实事求是、公平公正。”同时，该条还规定，评价考核结果受重大自然灾害、突发事件等非人为因素影响的，由国家发展改革委会同有关部门进行综合判定，据实提出评价考核结果建议，并在报党中央、国务院的报告中予以单独说明。这种制度设计既坚持严格的目标导向，又对不可抗力因素给予客观考量，体现了原则性与灵活性的统一，确保了考核结果的客观公正。

制度设计体现了科学性、规范性和实效性

《评价考核办法》针对“十五五”为各省级行政区域规定了碳排放强度、非化石能源消费占比、合理控制煤电装机规模和发电量等目标和要求，针对“十六五”规定了评价考核年度实施方案和考核细则。这种系统完备、逻辑严密的考核体系，充分体现了科学性、规范性和实效性。

科学性主要体现在考核方案和指标考核的设计与碳达峰碳中和战略实施进程的高度契合。《评价考核办法》规定，“十六五”时期起，每个五年规划期的第一年，国家发展改革委应当会同有关部门按照党中央、国务院确定的阶段性目标制定全国碳排放控制行动方案，推动逐步实现碳中和。这种分阶段、分层次的目标分解和考核安排，确保了碳达峰碳中和工作的连续性和渐进性。评价考核紧紧围绕贯彻落实党中央、国务院关于碳达峰碳中和的决策部署以及应对气候变化国家自主贡献目标开展，推动各省级区域落实碳排放总量和强度双控目标。在指标体系设计上，《评价考核办法》构建了“5+9”指标体系：控制指标包括碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比等5项核心指标；支撑指标包括节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域具有代表性且对碳达峰碳中和具有支撑作用的9项指标。控制指标是实现碳达峰目标的硬约束，支撑指标则为双控目标提供全方位的过程保障，二者相辅相成、互为支撑。在结果评定标准上，《评价考核办法》采用了清晰的达标判定机制：控制指标和支撑指标全部达标的省级区域，评价考核结果为“优秀”；1项及以上控制指  标不达标或者3项及以上支撑指标不达标的省级区域，评价考核结果为“不合格”；其余为“合格”。这种结果分档强化了底线约束，使考核标准更加刚性、结果更加明确。

规范性主要体现在评价考核方案、流程、方式、要求等环节上。《评价考核办法》第四条确立的“统筹兼顾、客观公正、科学规范”工作原则，并设定了统一的内容标准和严谨的工作流程。考核内容全国统一，避免了各地标准不一、参差不齐的问题；考核流程包括地方自评、部门评价、实地核验、综合评定、结果审定、反馈通报等环节，环环相扣、严谨有序，确保了考核工作的程序正义。

实效性主要体现在评价考核的目的和问题整改上。《评价考核办法》第四条规定了“注重实效”的工作原则，明确要求将考核结果与干部任用、奖惩激励直接挂钩。考核的目的不是为考而考，而是要以考促干、以考促改，真正推动地方党委和政府将碳达峰碳中和责任落到实处。对考核“不合格”的省份，要求在30个工作日内向党中央、国务院作出书面报告并提出整改措施，逾期整改不到位的还将面临约谈；对考核为“优秀”和表现突出的，则予以通报表扬并推广经验。这种奖惩分明的机制设计，使考核真正成为推动碳达峰碳中和工作的有效抓手。

与美丽中国建设成效考核目标具有同构性与差异性

碳达峰碳中和综合评价考核与美丽中国建设成效考核既相互衔接，也有一定差别，具有同构性与差异性。

在同构性方面，碳达峰碳中和综合评价考核与美丽中国建设成效考核目标一致、机制类似且相互支持。两者都是督促各省级党委和政府按照党政同责、一岗双责的原则，研究部署和督促落实生态文明建设相关工作，压实生态文明建设各项责任的重要制度安排。同构性体现在三个方面：一是工作目标衔接、价值目标同向，均服务于生态文明建设总体布局；二是工作范围衔接、责任主体同一，均以省级党委和政府为考核对象；三是问题整改一致、结果运用同效，均将考核结果作为干部考核评价、奖惩任免的重要参考；四是两者都接受中央生态环境保护督察的监督。碳达峰碳中和综合评价考核是各省级区域节能减碳、低碳发展方面的年度工作抓手，美丽中国建设成效考核目标是各省级区域生态环境质量改善的年度工作抓手，两者在各省级区域所发现的问题及其整改，都要受到中央生态环境保护定期督察和专项督察的监督，确保问题的整改不走过场、取得实效。这种同构性反映了我国生态文明责任体系在美丽中国建设与碳达峰碳中和两个领域的衔接性和互助性，共同促进中国经济社会发展的绿色低碳转型。

在差异性方面，主要是考核内容的领域和考核机构的不同。美丽中国建设成效考核侧重于生态环境质量改善、生态保护修复等生态环境质量的维度；碳达峰碳中和综合评价考核则聚焦于能源结构、产业结构、交通运输结构等低碳发展的维度；美丽中国建设成效考核由中央生态环境保护督察领导小组统筹领导并由其办公室具体组织落实，碳达峰碳中和综合评价考核由中央组织部统筹指导，由国家发展改革委会同有关部门实施。

促进我国碳达峰碳中和目标的如期实现

碳达峰碳中和综合评价考核作为深化生态文明体制改革的重大举措，在考核目标、考核原则、考核体制、考核内容、考核流程、结果反馈、问题整改、结果运用等方面具有全过程性、针对性和可操作性，将成为推动2030年我国碳达峰目标如期实现的有力制度保障。《评价考核办法》构建了强有力的结果运用体系。评价考核结果作为省（自治区、直辖市）党委和政府领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考，这意味着碳达峰碳中和绩效通过正向激励和约束惩戒两方面直接影响领导干部的政治前途，促使各级党政领导干部真正把双碳工作放在心上、抓在手上、落实在行动上。

在正向激励方面，评价考核结果为“优秀”或者单项指标表现突出的，由国家发展改革委会同有关部门进行通报表扬，并及时总结宣传，推广好经验、好做法；对评价考核中表现突出的单位和个人，有关省级区域和部门可以按照规定给予表彰奖励。这种正向激励机制有利于树立标杆、鼓舞士气，营造比学赶超的良好氛围。

在约束惩戒方面，评价考核结果为“不合格”的，由中央组织部、国家发展改革委督促有关省级区域党委和政府在接到结果反馈后30个工作日内，向党中央、国务院作出书面报告，提出整改措施，明确完成时限；逾期整改不到位的，视情由中央组织部、国家发展改革委会同有关部门约谈该省级区域党委和政府。评价考核结果为“合格”但部分指标不达标的，由有关指标评价考核负责部门在一定范围内进行通报提醒。更为严厉的是，评价考核中发现或者整改过程中出现重大失职失责情况的，由国家发展改革委会同有关部门提出追究责任建议，按照程序和规定将有关问题和事实材料等移交中央纪委国家监委、中央组织部，依规依纪依法对有关单位和个人予以责任追究。

综上所述，《评价考核办法》的公布是我国生态文明制度建设的重大创新，是督促碳达峰碳中和工作落地的有效抓手。它以党的组织权威为保障，以党政同责为基本准则，以指标的科学设定为工作支撑，以刚性的奖惩措施为引导手段，构建了一个权威、科学、规范、实效的评价考核体系。随着这一考核办法的深入实施，必将有力推动各省级党委和政府切实扛起碳达峰碳中和责任，加快经济社会发展全面绿色转型，确保2030年前碳达峰目标如期实现，为建设美丽中国、推进人与自然和谐共生的现代化提供坚实的制度保障。

（作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员）