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《“十五五”碳达峰行动方案》解读：关键五年的替代与扩张 | 可持续+

第一财经 2026-07-21 11:34:32 听新闻

作者：第一财经研究院 ▪ 刘慧雯责编：何啸

从核心思路来看，“替代”存量和“扩张”增量是贯穿《“十五五”碳达峰行动方案》的一条主线。

2026年7月9日，国务院正式印发《“十五五”碳达峰行动方案》（下称《行动方案》）。作为我国落实2030年前碳达峰目标的最后一个五年行动纲领，《行动方案》明确指出，“十五五”时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期，并围绕能源结构转型、重点行业和领域减排及制度机制创新等方面作出系统部署，旨在为如期达成碳达峰目标及后续的碳中和远景夯实基础。

《行动方案》以目标量化、路径具体、责任压实为基础，构建了“十五五”时期绿色低碳转型的行动框架。从核心思路来看，“替代”存量和“扩张”增量是贯穿《行动方案》的一条主线。

一、能源结构：压减化石能源，扩增清洁能源

在总体要求中，《行动方案》明确提出稳步实现煤炭和石油消费达峰，意味着传统化石能源的消费增长空间将被锁定。此外，《行动方案》锚定两大核心指标，包括“到2030年，我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%”和“非化石能源消费占比达到25%”。这两项指标与“十五五”规划纲要中关于绿色低碳的两项约束性指标一致，表明我国正着力推动清洁能源增量发展，能源结构转型由此按下“加速键”。

在加快能源结构调整优化方面，《行动方案》明确了四项重点任务：大力推进非化石能源开发；加快提升电力系统新能源消纳能力；深入推进煤炭消费清洁替代；持续优化油气消费结构。这四项任务，既通过大力发展非化石能源扩张清洁能源增量，又通过深入推进煤炭消费清洁替代有序压减化石存量。

针对新能源电力消纳和煤炭消费替代两大难题，《行动方案》分别部署了省间电力互济和煤炭消费清洁替代两大工程。前者着力打通新能源外送通道，破解能源产地与用电负荷逆向分布的结构性矛盾；后者以电气化和清洁化改造为抓手，推动煤炭从主体能源向保障性、支撑性、调节性能源转变。两者分别解决电送不出去和煤降不下来的问题，共同构成能源结构调整优化的关键支撑。

《行动方案》还提出了虚拟电厂调节能力达5000万千瓦以上的目标。这一目标在2025年4月发布的《关于加快推进虚拟电厂发展的指导意见》中已明确，该意见同时提出到2027年全国虚拟电厂调节能力达到2000万千瓦以上的阶段性目标。同时，《行动方案》指出发展绿电直供模式，鼓励零碳园区、零碳工厂和工业企业开展绿电直连，进一步拓宽绿电消纳渠道。

二、重点行业和领域：改造传统产业，培育新兴产业

在推进产业绿色化、低碳化方面，《行动方案》统筹推进传统产业“替代”与新兴产业“扩张”。一方面，推动钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、石化化工等传统产业实施节能降碳改造，淘汰落后低效产能和工艺设备；另一方面，加快培育氢能、绿色燃料、碳管理服务、数智低碳技术等新兴产业。同时，高标准推进零碳园区和零碳工厂建设，并明确推进算力设施绿色低碳转型及循环经济助力降碳。

算力设施是数字时代用电量增长最快的领域之一。据国家能源局统计，2025年全国算力中心总用电量达1700亿千瓦时，预计“十五五”时期全国算力用电量年均新增1000亿千瓦时以上，到2030年预计达8000亿千瓦时，约占全社会用电量的6%。人工智能产业的爆发式增长，正使算力从信息基础设施转变为能耗大户。《行动方案》提出的思路是“算力设施与可再生能源协同”。在“扩张”方面，推动新建算力设施主要使用非化石能源电力；在“替代”方面，推动未达标设施改造，有序淘汰落后低效设备。

在深化重点领域绿色低碳转型方面，《行动方案》对建筑、交通等领域作出系统部署。在建筑领域，城镇新建建筑全面执行绿色标准，推进建筑光伏一体化，并重点提出低碳零碳供热制冷和绿色照明工程。供热制冷和照明是建筑运行碳排放的两大核心环节，《行动方案》以此为抓手推动建筑用能结构深度调整。在交通运输领域，零碳运输走廊建设值得关注，《行动方案》聚焦货运量大的国家高速公路和普通国道建设零碳公路运输通道，并同步推进零碳水运通道建设。

公路货运的难点在于清洁能源补给设施不足，以及新能源重卡等车辆规模化应用尚不充分。《行动方案》对症下药，提出淘汰作业车辆和非道路移动机械等老旧交通工具等“替代”措施，并支持包括新能源重卡规模化应用，完善充换电、绿色氢氨醇加注等补能设施在内的“扩张”措施。水运货运量大、低碳潜力突出，是拓展清洁运输空间的重要方向。《行动方案》提出发展电动、液化天然气、生物柴油、绿色甲醇等多元动力船舶，体现了坚持多能互补和有序替代的务实思路。此外，《行动方案》还部署了公共机构节能降碳和巩固提升生态系统碳汇能力等工作，形成多领域协同发力的绿色低碳转型格局。

三、制度机制：健全制度体系，创新市场机制

在强化支撑保障方面，《行动方案》针对现存法规标准和制度体系进行修订、完善与健全等迭代工作（“替代”），包括通过修订节约能源法、可再生能源法、公共机构节能条例等法律法规，完善碳达峰碳中和标准体系、绿色金融标准和信息披露要求、价格政策，健全温室气体排放因子更新制度、国家及省级地区碳排放年报制度、中长期绿证、绿电交易制度等一系列措施；同时，建立一批新的制度机制（“扩张”），如《行动方案》提出建立统一规范的产品碳标识认证制度、重要数据动态监测预警制度、发电侧可靠容量补偿机制、反映调节能力的需求响应价格机制等，建设国家碳排放数据综合管理系统、碳足迹背景数据库等。

在这一部分的专栏中，《行动方案》强调碳达峰碳中和基础能力提升工程。国家碳排放数据综合管理系统旨在打通各领域数据壁垒，提升碳排放等数据的时效性和准确性；国家温室气体排放因子数据库则是为了提升碳排放核算的本土化精度，并解决以往依赖国际数据核算的偏差问题。

对于如何落实，《行动方案》从压实地方责任到开展绿色低碳全民行动，再到深化绿色低碳国际合作，构建了上下联动、内外贯通的行动路线。政府层面，以《碳达峰碳中和综合评价考核办法》作为关键抓手，要求各地方制定省级“十五五”碳达峰行动方案，将考核结果与干部选拔任用挂钩，形成自上而下的压力传导机制；社会层面，绿色低碳全民行动引导公众和企业将绿色转型融入日常、化为常态，形成自下而上的自觉响应；国际层面，在深化既有多边框架的基础上，拓展绿色投资、贸易合作和绿色丝绸之路等领域，从外部构建开放共赢的绿色合作网络。通过这三个层面协同发力，可以为碳达峰目标的如期实现提供坚实的组织实施体系。