IMF与世界银行重修DSF：生产性债务能否进入新框架？

（本文作者黄梅波，上海对外经贸大学国际发展合作研究院院长；本文作者吴仪君，波士顿大学全球发展政策中心研究助理）

世界银行《国际债务报告2025》给出了一组沉重数字：2022—2024年，发展中国家偿还的外债本金和利息比新获得融资多7410亿美元，创至少50年来最高纪录；仅2024年，利息支出就达到4150亿美元。债务压力上升的同时，低收入国家仍需为电力、交通、教育、医疗和气候适应筹集长期资金。怎样在控制风险与保留必要投资之间取得平衡，已经成为全球发展融资的核心难题。

2026年6月2日，国际货币基金组织与世界银行发布低收入国家债务可持续性框架审议背景说明，随后于6月5日至7月3日公开征求意见。最终方案预计在2026年秋提交两家机构董事会，暂定于2027年夏投入运行。这项修订远超技术模型调整。低收入国家债务可持续性框架（LIC-DSF）会影响IMF政策建议、世界银行国际开发协会的赠款与贷款组合、其他多边开发银行的融资条件，并在主权债务重组中参与确定所需的减债空间。

背景说明还承认，现行框架投入运行以来，典型年份超过三分之一的使用国被列为高风险；在高风险评级条件下，两年内进入债务困境的概率约为5%。高风险组过于庞大，容易把长期风险与近期压力混在一起，也可能影响部分国家的融资可得性。

简单说，DSF是一套债务风险评分规则，DSA则是依照规则形成的逐国债务评估。此次修订中最值得关注的问题是：债务用途能否进入风险判断，建设铁路、电网、港口、灌溉系统和人力资本所形成的债务，能否与维持经常性开支的债务获得更有区分度的评价？

核心判断：生产性债务已通过长期模块获得制度入口，当前仍停留在补充分析和专业判断层面。

关键数字：债务压力与现行框架的识别偏差

资料来源：世界银行《国际债务报告2025》；IMF与世界银行《LIC-DSF审议背景说明》（2026年6月）。

现行框架为何难以看见债务用途

现行LIC-DSF先评估一国的债务承载能力，再将债务占GDP、债务占出口、偿债额占出口和财政收入等指标与相应阈值比较，并进行增长、汇率、出口和财政冲击测试。框架已经要求编制20年宏观预测，也设置了投资—增长关系的合理性检验。然而，核心风险信号主要观察前10年，债务用途没有形成正式分类，公共资产和公共部门净值也未成为机械评级变量。

由此，同样增加一笔主权负债，铁路融资与工资支出在核心指标中都会先表现为债务上升。两者的差别需要通过增长假设、税收预测和专业判断间接体现。一旦项目收益释放较慢，或者可量化数据不足，长期投资的价值便容易被短期偿债指标压低。

生产性债务提供了一个更贴近发展过程的观察角度。它指通过负债形成新的生产能力或公共资本存量，并在未来带来项目现金流、税基扩大、出口增加、物流成本下降、就业增长或公共服务改善。生产性必须由结果证明，项目名称、优惠利率和建设规模都不能替代证据。资产能否建成并有效运营，收益能否转化为财政和外汇来源，汇率与维护成本能否承受，共同决定这笔债务的真实属性。

新长期模块打开了多大空间

2026年拟议改革首次给出了较为清晰的制度入口。新框架计划增设“长期模块”，在相关国家和情景下，把预测期延长至最多30年，并评估人力资本、实体资本、基础设施、结构改革和部门政策对增长与债务轨迹的影响。该模块允许模型同时呈现两轮效应：前期公共投资增加赤字和融资需求；后期生产率、潜在产出和财政收入提高，债务积累速度可能随之放缓。

背景说明提供了一个直观示例：假设一国连续10年每年增加相当于GDP 1%的发展支出，初期赤字和借款需求会明显上升，随着人力资本改善，潜在产出和收入反馈逐步增强；优惠融资与纯市场化融资还会形成显著不同的债务路径。新框架由此开始把“借了多少”与“资金形成了什么”连接起来，也把融资期限和成本纳入发展效果判断。

这一进展仍属于半步推进。长期模块定位为补充工具，按需启用；模型结果不会直接产生机械风险信号，最终影响仍要经过专业判断。拟议文件也没有把“生产性债务”设为正式类别，公共资产存量、利用率和净值尚未进入核心结构。生产性债务已经进入分析视野，距离评级中枢仍有一段路。

资料来源：IMF与世界银行2018年《LIC-DSF指导说明》及2026年审议背景说明，作者整理。

从模型走向规则，还需完成三层检验

生产性债务要获得稳定、可信的政策地位，需要建立“项目—部门—国家”三层证据链。项目层要回答形成了什么资产、总生命周期成本是多少、现金流和维护费用如何安排、汇率风险由谁承担；部门层要衡量项目是否缓解交通、能源、数字或人力资本瓶颈，是否带动本地企业、就业和产业配套；国家层要观察税收、出口、财政收入和外汇来源是否改善，或有负债是否得到控制。

这套证据链还需加入事后评估。项目立项时承诺的运输量、发电量、就业、税收和出口，应在运营后持续核验。预测偏差需要回到下一轮融资条件和风险评级中。这样既能约束借款国的项目选择，也能约束债权人的放贷激励，防止乐观增长假设掩盖低效率投资。

对中国发展融资有何影响

中国对外发展融资较多投向交通、能源、通信、水利和产业配套。新框架若能更充分反映长期增长与财政反馈，有助于国际社会更完整地评价这些项目的公共资产价值。规则认可仍需依靠透明、连续、可比较的数据。中国的政策性金融机构和企业可进一步披露融资条件、建设成本、资产利用率、本地采购、就业、税收、出口、运营维护及环境社会成本，并以项目全生命周期数据支持逐国DSA。

融资结构也应与项目属性相匹配。赠款可用于前期科研和能力建设，优惠贷款可支持公共性强、回收期长的资产，股权和商业资金可进入现金流较清晰的环节，本币融资、担保和共同融资可缓释汇率与再融资风险。生产性债务由此成为一套可检验、可纠偏的融资规则。

生产性债务能否进入新框架？入口已经打开，核心规则仍待推进。2026年改革的重要价值，在于开始连接负债端、资产端和未来收入端。下一步需要把公共资产、增长反馈、融资条件和运营绩效转化为统一、透明、可追踪的指标。债务纪律与发展纪律由此可以并行：一方面拦住高成本、低效率和缺乏运营基础的举债，另一方面为能够扩大税基、出口和生产能力的长期投资保留合理空间。

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