一张CT背后的“5元钱变革”：如何撬动全国万亿影像数据“一盘棋”

（本文作者为国家医保局大数据中心付超奇）

随着我国医学影像需求持续扩大、异地就医规模激增，传统影像云存在无法跨省调阅、建设运维资金缺乏稳定来源、服务功能较为单一等问题，难以满足经济社会高质量发展需求。在此基础上，国家医保局主动担当、开拓创新，依托支付、监管等职能和全国医保信息平台优势，提出并开展医保影像云工作。

医学影像需求持续扩大，异地就医激增

当前，我国医学影像需求持续扩大，每年开展达数十亿例，医学影像数据每年新增存储量巨大，累计总存储量已高达海量级别。与此同时，跨院就医、异地就医规模持续扩大：《2025年医疗保障事业发展统计快报》显示，2025年全国住院、门诊费用跨省直接结算人次已达3.08亿人次，“十四五”期间跨省异地就医直接结算超过6.5亿人次，平均每天37万人。这意味着越来越多的患者需要跨区域获取医疗服务，相应地，异地调阅医学影像资料的需求也急剧扩大。

然而，现实中患者跨院就诊时，往往面临影像资料无法随人流转的困境。传统模式下患者拎着胶片辗转就医，胶片容易折损褪色导致关键信息模糊不清，此外一次CT扫描可产生上千层图像，而传统胶片最多只能打印几十层，大量信息在打印环节就已被丢弃。患者每换一家医院，很多影像检查只得从头再来，既增加了经济负担，也延误了诊疗时间。医生拿不到完整的历史影像，因此只能依据当次检查进行判断，缺少纵向对比，关键诊断线索可能被遗漏。

对于上述问题，群众反映非常普遍且强烈。因此近年来，国家卫生健康委、国家医保局等多部委先后印发了《医疗机构检查检验结果互认管理办法》《关于进一步推进医疗机构检查检验结果互认的指导意见》等多份文件，着力推动全国医疗机构间对包括影像在内的检查结果实现互认。

然而，传统影像云面临着两个较大的困难需要解决。第一，建设和运维均需要长期大量资金投入，部分地区虽依赖财政资金完成初期建设，但后续运维成本巨大，地方财政难以持续负担，这成为传统影像云发展难以逾越的困难。从根源上看，这属于付费机制缺失的问题——传统影像云建设完全依赖财政或医院自筹资金，在地方财政并不宽裕的大背景下，缺乏长期稳定的资金支撑。第二，传统影像云大多聚焦于医联体内部影像调阅和省内、市内的区域化数据共享，跨省份的影像数据流通存在标准不统一、传输渠道不畅通等阻碍，迄今尚未实现跨省调阅，无法满足巨大的实际需求。这源于各地分散建设导致的系统异构、标准不一，形成了技术“孤岛”，跨省联通在技术层面和组织协调层面都面临巨大困难。

新时代对影像云功能提出的多维新需求和破解思路

基于上述分析，传统影像云面临建设运维资金缺乏稳定来源、无法实现全国跨省调阅等核心困难，同时新时代又对影像云提出了服务“三医”改革、保障数据安全、赋能科研创新、支撑技术研发、推动健康经济等新的功能需求。这些困难和需求，单靠地方分散建设或医疗机构自身力量已无法解决，亟待从国家层面进行统筹谋划和推进。

从宏观思路来看，为了实现上述多重目标，需要构建一个“政策引导—市场参与—多方共赢”的新型运行机制。这一机制的核心逻辑是：通过制度设计形成稳定的成本补偿通道，使影像数据的规范化存储、传输和调阅获得可持续的资金来源，而非依赖有限的财政投入；通过统一标准打破信息孤岛，使分散在各医疗机构的影像数据能够互联互通、跨域共享；通过引入市场化力量参与建设和运维，在保障公共服务属性的同时提高资源配置效率；最终实现影像数据的全面归集、安全存储与价值释放，使影像云从功能单一的行业工具，升级为服务临床、科研、产业和公共治理的综合性基础设施。

上述宏观思路的落地，需要具备以下职能和条件的机构来统筹推动：能够建立合理稳定的补偿通道，能够实现全国范围内的数据归集和联通，能够调动社会资本参与建设和运维，能够将数据资源的价值从单一领域延伸到更广阔的社会经济领域。纵观各相关部门，国家医保局的职能配置和工作基础与上述要求紧密契合。

第一，医保部门兼具支付职能与监管责任。医保基金是医疗服务最主要的购买方，对纳入医保范围的诊疗项目提供支付报销。基于支付对价的基本逻辑，医保基金对每一笔费用的支出，都有权获得与之对应的诊疗过程和结果数据作为支付凭证。这一职能为医保部门获取诊疗数据提供了法理基础。

第二，医保部门拥有医疗服务项目的定价职能。根据法定职责，医保部门负责制定和调整医疗服务项目的价格标准，可以通过价格项目的设置与调整，引导医疗资源配置趋于合理。这一职能使其具备了运用价格杠杆进行市场引导的能力。

第三，医保部门拥有覆盖全国的医保信息平台。2022年，国家医保局建成全国统一的医保信息平台，直连全国50万家定点医疗机构，具备了成熟的网络架构、数据传输能力和运维体系。这为跨区域信息共享提供了坚实的技术基础。

医保部门承担着推动医疗健康事业发展的任务。作为全球规模最大的医疗服务购买方，医保部门天然具有推动医疗技术和服务模式创新落地的内在动力，以实现医疗成本合理控制与管理效能提升的双重目标。

基于前述国家统筹的宏观思路与医保部门的优势基础，国家医保局开拓进取、主动担当，提出了医保影像云的定义：医保影像云，是医保系统为了保障医保基金安全，筑牢公共数据安全防线，维护参保人合法权益，实现云胶片服务“患者可阅、同行可调、医保可核”的目标，依托付费机制与全国统一信息平台，开展医学影像数据存储、传输、调阅等服务，并随着医疗健康事业高质量发展与医保精细化管理的不断深化，赋能大规模数据存储传输、人工智能、先进医学影像设备等关联行业领域的发展，价值内涵持续丰富，功能边界不断拓展的动态服务体系。

按照这一概念，影像云将从单一的应用于医疗场景延伸至推动“三医”协同发展、促进医学科研、赋能产业生态等广阔空间；从分散存储逐渐转向集中存储；从基础的调阅拓展至统一标准质控、计算机辅助诊断、线下影像中心等多种业态功能；将摆脱制约传统影像云发展的关键桎梏，顺应影像云发展的最新趋势，打造优化医疗资源配置、提高医疗服务水平、深化“三医”协同改革的重要抓手，对健康中国战略和数字中国战略的实施具有深远意义。

政策创新：“5元钱”政策实现“一石数鸟”之效

2024年11月，国家医保局发布了《放射检查类医疗服务价格项目立项指南（试行）》（以下简称《立项指南》）规定：“17.公立医疗机构开展相关放射检查须提供符合要求的‘数字影像处理和上传存储服务’并执行现行放射检查项目价格，实现患者可通过便捷方式阅读本人检查资料、同行可跨地区跨机构调阅检查资料、医保部门可核查已上传的检查资料；对于不能提供符合要求的‘数字影像处理和上传存储服务’的，执行的相关放射检查项目价格减收5元。”“18.允许公立医疗机构在患者自愿选择基础上，若提供‘数字胶片云储存服务’，可不再提供实体胶片。将减少实体胶片打印节约的成本，用于覆盖数字胶片服务成本。”

从制度设计原理来看，“5元钱”政策对医疗机构提供云影像服务进行了价值肯定和义务约束。

第一是价值肯定。政策明确将符合要求的“数字影像处理和上传存储服务”纳入放射检查项目中，这本质上是对云胶片临床价值与合规价值的认可。此举意味着，影像数据的上传存储成为放射检查全流程收费中的组成部分。政策助力云影像实现了“患者可阅、同行可调、医保可核”，并确立了数字影像服务的临床价值，为医疗机构数据上传提供支持。

第二是义务确立。政策规定，对于不能提供符合要求的“数字影像处理和上传存储服务”的，执行的相关放射检查项目价格减收5元。这构成了一个兜底性的反向激励机制——如果医疗机构向患者履行了提供云影像的义务且达标，收费标准不变；未履行或虽上传但未达到“三可”标准，则减收5元。“减收5元”不是罚款，而是对未完成应尽服务义务的对价调整。

为助力医疗机构常态化开展云影像上传及存储，更好地为患者服务，医保部门确立了省级集中存储体系的技术路线和组织方式，一个以“达到三可标准”为质量要求的云胶片服务市场正式形成。

需要说明的是，第三方独立集中存储并非重复建设。传统胶片需要打印机、墨盒等硬件耗材作为配套，属于原有模式下的常规投入；与之同理，云胶片服务所需的云端存储、平台运维等配套设施，是新模式下的合理必要投入，并非对医疗机构现有设施的重复建设。

由此，地方医保部门主要以省为单位组织开展云胶片的招标采购。2025年8月，贵州省率先完成全省云胶片招标采购，实现省内不同等级医疗机构之间实时调阅医学影像资料。截至2026年5月，新疆、广西、宁夏等省区已完成云胶片招采工作，天津、内蒙古、湖北、四川、西藏、甘肃和新疆生产建设兵团等地密切跟进。

在各省实现原始影像资料集中存储的基础上，医保影像云进一步构建了全国范围内的跨省调阅网络。这正是医保影像云区别于传统影像云的核心功能所在。

国家医保局按“分散存储、统一管理、授权共享”原则，构建“1+32”存储架构，即“1个国家医保影像云跨省调度模块+32个省级医保影像存储中心”。工作机制围绕“赋、存、传、授、调、阅”六个环节形成全流程闭环。

“赋”是索引赋码，各医疗机构严格遵循国家统一标准为每份影像赋予影像云索引，实现数据与患者信息的精准关联。“存”是省级集中存储，经索引化的原始影像统一归档至省级中心，规避分散存储的安全风险与效率损失。“传”是上传，省级中心将索引实时上传至国家跨省调度模块。截至2026年5月12日，全国31个省份和新疆生产建设兵团向国家医保局上传索引累计40700.9万条。“授”是患者授权，患者线上挂号时，通过页面提示完成医保影像云对其提供服务的知情同意和授权。“调”是数据调取，经患者授权后，医疗机构在就诊前利用网络空闲时段将该患者的异地影像数据调取缓存至本院前置机。“阅”是医生阅片，接诊医生通过医生工作站内嵌阅片组件直接浏览已缓存至本院的异地影像，实现秒调阅。

这里需要澄清关于“重复上传”的误解。医保影像云并不存在影像数据的重复上传。卫生健康部门对影像数据的上传要求，属于医疗行业管理与质量监管范畴，目的是推动区域内检查结果互认和医疗质量同质化；而医保部门归集影像数据，是基于支付对价原则履行法定职责——医保基金对放射类医疗服务项目的每一笔支出，都应当独立获得对应的影像数据资料作为合规支付凭证。两者分属不同部门的不同职能，目的不同、依据不同、用途不同，并行不悖，互不冲突。

还需要特别指出的是，医保部门归集影像数据的本意，是获取合规支付凭证、保障医保基金安全，并非刻意去建设一个跨省调阅系统或公共数据备份体系。但当影像数据以云端方式集中存储之后，这种存储模式天然就衍生出了两项附加能力：其一，集中存储使影像数据可以跨院、跨地区调阅，为全国跨省调阅网络提供了关键支撑；其二，集中存储使海量影像数据具备了异地备份和容灾防护的条件，承担起了公共数据安全备份的职责。这两项功能并非医保部门归集数据的初衷，却是集中存储模式带来的客观结果，解决了传统影像云的痛点，实现了“一石数鸟”的治理效果。这不由得让人感叹，“5元钱”政策设计之巧妙、撬动效果之深远，远超出其字面所示的扣减意义。

2025年11月20日，全国医保影像云跨省调阅服务正式启动。北京北医三院实现远程调阅福建三明、陕西延安、河南郑州、河北雄安新区等定点医疗机构影像；上海复旦大学附属华山医院实现远程调阅福建三明、宁德定点医疗机构影像；广东省人民医院实现远程调阅江西赣州、瑞金定点医疗机构影像；四川华西医院实现远程调阅西藏自治区定点医疗机构影像；多组跨域实时调阅成功落地。

在“5元钱”政策解决“采得上”问题、全国调阅网络实现“调得通”之后，医保影像云建立了影像质控机制、完善的调阅互认机制，跨省调阅的过渡衔接机制，既有存储设施的整合衔接机制等配套机制来确保影像数据“拍得好”“愿调阅”“接得上”。

需要强调的两点是，一是有观点认为医保影像云就是为了让患者少做检查，这个理解不准确。医保影像云调阅互认遵循“调阅即互认，不干涉临床决策”原则。疾病是动态变化的，该做的检查一定要做。医保云影像真正改变的是每次检查结果的复用率。过去，一例影像只在一家医院用一次；而在医保影像云工作中，每例检查都存于云端，可以在多家医院、多个医生之间长期共享使用，价值得以充分释放。

二是对于在医保影像云启动前已建成的各类影像云平台，医保部门并非推倒重来，而是通过组织医疗机构以招标采购的方式购买其存储服务——前提是必须达到医保提出的技术标准，满足“医保可核”的要求，将其纳入全国医保影像云体系。以江苏常州为例，该市2020年由财政资金启动建设的影像云平台，建成后运维压力极大、难以为继。2023年，医保部门开展招标，由于该项目前期已由政府投入了建设资金，中标价格数字影像服务费仅为1.96元/例，成功解决了后续运维的资金保障难题，既减轻了医保基金支出，又盘活了存量资源。

医保影像云的多重效益和未来价值

医保影像云突破了传统影像云只能在医联体或者区域内数据共享、仅聚焦于单一医疗服务场景的功能边界。

一是赋能临床疾病诊疗，实现全国范围内跨域影像数据高效互通，支持医生实时调取患者在不同医疗机构的既往医学影像资料，以标准化、机制化和人工智能保障数据质量，以“调阅即互认”支撑诊疗决策，提升患者享受到的医疗服务质量。

二是赋能“三医”协同发展和治理，依托医保影像云通过大数据手段对影像数据资料进行全量分析，实现穿透式核查，精准识别欺诈骗保等违规行为；同时通过对海量数据的汇总分析，掌握各类疾病的发病趋势、地域分布、人群特征等关键信息，为医保部门动态优化基金分配，卫生健康部门规范临床诊疗行为、优化医疗资源布局提供科学依据。三是牵引技术创新，通过“5元钱”政策持续激励医疗机构上传、存储数据，催生规模化影像数据归集需求，以此为核心驱动力，带动大容量存储技术迭代升级，进而推动相控阵CT等高精尖影像技术的研发突破与临床转化应用。

四是拓展应用领域，将“依数支付+标准化归集+质控保障+跨域共享”的核心模式扩展至病理云等工作。2025年12月，国家医保局编制印发了《病理类医疗服务价格项目立项指南（试行）》，将“提供病理切片数字化图像”纳入相应项目的价格构成；2026年4月，国家医保局公开征集《“医保病理云索引”方案》《医保病理云数据集》意见，正在加快推进医保病理云建设。

医保影像云实现了从依赖财政“输血”到市场化“造血”的转变。第一，在资金模式上，创新采用市场化模式推进建设，通过“政策引导—市场参与—多方共赢”的商业闭环，无需财政资金投入即可实现系统的可持续运营。第二，在技术层面，摒弃了医疗机构间分散互联的低效模式，采用“省级统筹建设、分级管控”路径，通过前置机部署、空闲时段缓存、影像专线搭建等手段，极大降低跨机构协作成本，提高跨域调阅效率。第三，在工作基础方面，依托全国统一医保信息平台，直连全国50万家定点医疗机构，通过影像专网实现互联互通，不产生重复投资且充分利用现有资源。第四，在制度保障方面，围绕影像数据采集、存储、传输、质控、应用、安全等关键环节建立长效机制，依托医保部门基金监管、支付管理等法定职能确保各项要求刚性落实，从制度层面保障了数据质量和系统运行。

立足行业发展浪潮，医保部门将进一步深入挖掘医保影像云的巨大价值。

第一，打造医学影像高质量数据集。医学影像数据是全国各行业数据中存储规模最大的数据类型之一，存量和增量均极为庞大，且所需备份年限远长于一般行业数据。如果将全国医疗影像数据全部纳入医保影像云，年均存储成本匡算至少约需50亿元，而且需长期持续投入。如此体量的资金需求，没有任何一个地方政府或行业管理部门能够独自承担，而医保部门依托定价职能和医保基金，具备持续、稳定的采集、支付和治理能力。这种重要且稀缺的保障能力，将推动医保影像云建成全世界第一流的高质量数据集，为我国医学科研、产业发展提供坚实的数据底座。

第二，拉动产业链协同升级。上述年均约50亿元的存储费用，既是影像数据长期安全存储的资金来源，同时也以市场化采购的方式注入了相关行业。一年50亿元，十年便是500亿元，这笔规模巨大、持续性强，预期极为稳定的资金，将有效引导撬动社会资本加大对相关领域的研发投入。硬件端，推动大规模存储设备、高速传输技术、高精度医学影像设备迭代升级，适配全国数据集约化归集需求；软件端，加速云存储服务、平台运维、数据安全技术发展，带动人工智能、集约化算力规模化落地。

推动医学科研创新。经标准化治理的高质量影像数据集，将为AI模型训练提供充足样本，加速AI辅助诊断、个性化治疗在临床的落地应用，助力疾病早期精准识别，推动智能医疗向基层医疗、慢病管理场景渗透；赋能医药研发与临床路径优化，推动医疗技术迭代升级；助力商业健康保险优化产品设计、风控模型与理赔流程，促进“医险深度融合”；拓展影像数据在疾病防控、临床科研等场景应用，培育智能健康管理、远程医疗新业态。2026年，国家医保局和广西壮族自治区人民政府联合举办全国医保影像AI识图大赛，就是这方面最新的有力例证。

第四，推动个人医保云建设。影像数据是个人医保云建设中最难存储，也最具诊断价值的核心信息。2026年1月，国家医保局印发通知开展个人医保云建设试点，以全国统一医保信息平台为基础，汇聚诊疗、结算等核心业务数据，对接可穿戴设备、体检机构数据等，为参保人构建多维度个人画像。医保影像云的成功落地，将为个人医保云建设提供关键的数据支撑——解决了影像数据的云端归集问题，个人健康画像的精准勾勒便有了最坚实的底座。届时医保部门对影像云、病理云、检验云等多维度数据开展系统汇聚与深度应用，将推动构建个人全周期健康管理与健康经济驱动的全场景服务体系。

（第一财经获得授权转载自《卫生经济研究》2026年第7期，发布时有删减。）

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