镇管社区：从村支书到居委会书记

当了20年的村支书后，张健康在自己54岁的时候换岗了，变成了永泰一居居委会的书记，对他来说，刚开始的时候还真是不习惯。

位于上海市浦东新区三林镇的东林村，曾经是张健康生活了几十年的地方，由于世博场馆的动迁，这里成了安置地，2006年撤村，他的村书记生涯就此结束。2007年3月，他转岗到了永泰一居居委会担任书记。

从2007年至今的5年里，张健康一点点适应着新的岗位，体验着由于城市化所引发的“镇管社区”的试点。

快速推进的城市化

张健康岗位和角色转换的背后，是整个三林镇城市化的快速推进。

三林镇位于浦东西部，是上海重要的人口导入区。全镇面积34平方公里，常住人口38万人，其中12万户籍人口，26万外来流动人口，是浦东乃至上海全市流动人口数量最多、密集度较高的一个镇。

三林镇副镇长朱慧平对《第一财经日报》记者解释说，因为住宅建设、经适房基地建设以及世博场馆动迁，导致该镇近些年人口飞速导入。比如世博家园动迁，导入了4万人口，正在入住的懿德经适房基地，会导入8万人口。“过去5年中我们的住宅物业面积、居委会数量都翻了一番。”朱慧平说。

张健康也清晰的记得，2007年自己来担任居委会书记的时候，三林镇才有20几个居委会，而现在，已经40多个了。

永泰一居居委会管辖三个小区共1486户居民，其中一半是当地农村回迁安置户，还有周围街道的拆迁安置户。和张健康一样，这里的居民也在经历从农民到市民的转变。“开始的时候养鸡养鸭的也有，毁绿种菜种果树也有。”张健康说，为了补绿，2008年初财政就补了22万多元。

目前三林镇共有43个建制的居委会，6个工作组，还有16个村子。“我们这个大的区域范围，管理跨度实在太大，但说到底还是一个镇。”朱慧平说。而显然，镇-村的管理体制，面对如此庞大的区域，很难做到很好的管理。

也因此，随着社区规模的快速扩大，管理人员少、服务区域广、自治水平低等问题越来越突出，就使得三林镇必须建立起一种适应当前行政体制、适应城市化快速发展、适应大区域管理服务需求的、科学有效的社区管理模式。

所谓的“镇管社区”的模式，就是在保持镇建制和镇行政区划不变的前提下，在辖区内城镇化水平和社区发展比较成熟的地区，延伸设置综合性管理服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育。

这个平台，也就是社区管理中心。它并不是在镇一级政府与居民委员会之间多设一个行政层级，而是一个对镇政府的部分职能起承上启下作用的一个工作平台。

从社区共治和居民自治的理念出发，社区管理中心建立了“两委一中心”的组织框架，社区党委由镇派遣干部、居民区书记和社区单位负责人组成，负责统筹协调社区事务；社区委员会由社区代表和居民代表选举产生，对社会性、公益性、群众性的社区事务，定期进行听证、协商、监督和评议；社区中心承接政务和社区事务。

同时，社区党委通过联席会议等一系列制度加强工作联动，社区委员会定期召开评议会、听证会，对社区事务问题进行共商共议，共决共治。

而镇管社区的模式，朱慧平说，主要解决两个矛盾：一是管理跨度的矛盾，一是服务的精细化的矛盾。“这实际上也是逼出来的举措。”

比如说，按照原来镇的管理体制，只有一个集中的事务受理中心，远一点的居民可能需要步行或者公交一个小时才能到，而现在，每个社区中心都建立了一个不少于2500平方米的综合服务和活动平台，居民步行十五分钟就可以在家门口便捷办理社会救助、医保就业等事务，不出社区就能参与和享受文化、教育等三十多种基本服务项目。

2006年，三林镇在三林世博家园社区先行探索“镇管社区”模式，后又扩大到永泰、杨思、三林等另外3个社区。其中，永泰一居居委会就属于永泰社区，该社区区域面积2.8平方公里，有7个居委，居民约12424户。

由于社区中心承接了部分行政事务，帮助居委会减负，因此就逐步还原了居委会社区自治组织的角色，推进“自治主导”的社区建设。

“在农村当书记，很重要的一个抓手是发展集体经济，改善提高群众的生活条件，但做居委会书记后，经济工作不需要抓了，更主要的工作变成了人的工作。”张健康说，居委会在推动居民更多的参与社区管理的事务中来，比如做志愿者，比如组建各种文化沙龙活动。

为了很好的实现社区管理，三林镇还确立了财力保障机制，每年确定四个社区在人员、日常管理成本及具体项目的预算，对新增项目进行论证后适时增加投入。

人财物的不匹配

但是，三林镇有关方面也表示，几年来“镇管社区”模式的探索实践，也遇到了一些困惑和问题。比如社区运作主体和政府部门之间的职能界定较为模糊；面对人口大量导入、社区规模日益扩大、大型经适房社区的入住启用，社区各类资源的配置与不断加强“镇管社区”的要求还不相匹配；特别是大型经适房社区的管理服务，仅靠镇层面提供人、财、物支撑肯定力不从心；另外，居民的自治意识和自治能力也有待提升。

张健康告诉记者，居委会的管理费用是镇政府按照每年每户20元的标准发放的，该居委会一年有3万块钱费用。前两年提高了3000元，现在共计33000元钱。这和他当年在村里做书记，抓集体经济时的手头宽裕度不可同日而语。和其他镇相比，三林镇的居委会管理费用也是相对较低的。

即便如此，对于三林镇来说，这也带来了不小的财政压力。

相对于街道用钱需要区人代会审核而言，镇用钱的机制更为灵活一些，但朱慧平说，劣势在于，镇的经济是自己找食儿吃，如果经济发展的好还可以支撑，否则压力会很大。“三林镇是以住宅为主的功能定位，大部分的空间用于住宅，挤压了工业空间。所以我们经济上的压力逐年上升，只能通过招商引资、招商引税的方式解决，但这个财源是不稳固的。”

由于社区总的体量实在太大，且每年都在增加，虽然个体居委会的费用没有增加，但对镇来说，总的经费已经增加了。“这几年经费增长80%左右，我们更多要先应对新进来的人口，有余力才能顾及已有人口的经费增长。这段时间还是要过苦日子。”

除了资金，编制、人才上的压力也很大。朱慧平说，尽管导入的人口更多，但三林镇的公务员、事业单位编制没有明显增加，好的人才就无法引进。

事实上，在浦东试点的基础上，“镇管社区”也逐渐在更多的地方实践。比如从2011年8月起，上海市宝山区顾村镇以馨佳园社区为试点，探索“镇管大型社区”的管理模式。

从上海的具体经验来看，随着城市化进程的加快，产业向郊区转移，镇域面积也因区划调整不断扩大。上海全市现有的109个镇中，常住人口达到1300多万，约占全市人口的58%。镇均面积超过50平方公里，其中有9个超过100平方公里。特别是大型居住社区和商品房开发量大的镇，人口急剧增加，常住人口超过20万的镇已有16个。

2011年11月举行的上海市社区工作会议上，上海市委副书记殷一璀对《关于加强新形势下社区建设的若干意见（讨论稿）》做了说明，该讨论稿明确表示，要探索推进“镇管社区”体制改革，推进城乡结合部地区和大型居住社区基本公共服务均等化。发挥镇建制的优势，一般不另设街道办事处，由镇政府承担起社区管理的任务。

上海市社区发展研究会常务副会长徐中振曾经前往多个“镇管社区”试点镇调研，《解放日报》援引他的话说，镇建制的优势在于对区域发展规划、经济发展有自主权，这也保障了社区的公共服务不踏空。但是各镇情况和管理现状千差万别，管理模式不可 “一刀切”。

而对于现在三林镇在镇管社区实践中面临的财力、人力、物力等方面的掣肘，今年5月召开的中共上海市第十次代表大会上，上海市委书记俞正声在报告中说，要探索“镇管社区”的模式，以常住人口为基数，增加财力投入和管理力量，提高城乡接合部地区和大型居住社区服务管理水平。

或许可以期待，不久的将来，镇管社区将迎来更好的发展时期。