市县党政领导的任期制度亟待落实

日前，四川大学有项有关“干部人事制度”的研究课题，引发社会广泛的关注与热议。

参与课题的学者表示，接受其调查的县委书记和县、市长，平均任职时间为3.25年，其中，“10.8%的前任县委书记和县长在原职位上工作不满一年就调走了，工作1~2年的占26.3%，工作2~4年的占48.7%，没有一位前任任职时间在5年以上。”

与此类似的，根据作者团队的研究，从1994到2012年间，全国省（市）委书记的平均任期为4.55年，省（市）长为4.18年；从2000到2010年间，全国地级市委书记的平均任期为3.6年，市长为3.21年；若以江苏省为例，从1998到2010年间，其县委书记平均任期为3.53年，县长为3.34年。换言之，中国各级地方政府的一、二把手，任期普遍过短，大多数均未做满一届任期。

这样的任期制度，可以称为“试用期”的雇佣模式：任职期间随时可能迁调，并无稳定任期保障。也因此，上级考核无时不在，官员只能全力建设，拼搏政绩，地方经济固然飞速发展，但也造成诸如追求短期速成、转任人离政息、决策责任不明、攀附“跑官”等各种弊病。

也因此，在今日不少地区的官场上，锐意改革的佳话固然迭有所闻，但作风浮躁、建设项目烂尾的事端也不算少见，两者影响虽然大有不同，却源于同一种政府运作的机制。而“不足任期、随时迁调”也成为中国市县政界的一大特征，影响所及，可说是“成也任期，弊也任期”。

我国政府党政领导的任职，是否具有固定任期？理论上是有的。按照现有的相关法规，例如2004年全国人大通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及2006年中共中央发布的《党政领导干部职务任期暂行规定》，我国地方政府党政领导干部的任职均定有明确的任期：县级及其以上的人民政府，以5年为一届政府，相关党政领导职务也以5年为其职务任期。相关规定可说是相当明确的。

但在具体实践中，由于各地干部交流、提拔的实际需要，干部调动十分频繁，其迁调情况已如前述。其中最为人乐道的案例，是所谓“邯郸现象”。因为河北的邯郸市，从1993到2012的20年中，先后有12任市长任职，平均任期刚过1.5年，而且过去十多年中，从没有一位市长任满五年，正所谓“铁打的邯郸，流水的市长”，于是被称为“邯郸现象”。在干部人事如“走马灯”般轮换的同时，作为指标项目的邯郸机场，则在历经8任市长、15年起伏后方才完工。也因此，不少市民认为，党政领导轮替过于频繁，是邯郸发展滞后的原因之一。

诚如前述，市、县党政干部的频繁调动，其实是把双刃剑，既有其强化考核的优点，却也带来不少施政连续性上的负面影响。具体而言，有以下几方面：

首先，是导致政府施政追求“短期速成”。倘若主要领导调动频繁，任期不确定，政府行为就会趋于“短期化”。这是因为一方面考核压力无时不在，另一方面数年后不知是否仍在任上，地方官员因此普遍热衷于“短、平、快”的政绩工程，而无心于需要多年投入的长期规划，多的是各种劳民伤财的“形象工程”，少见“功成不必在我”的心胸气度。

其次，是政绩规划在领导转任后的“人离政息”。由于领导施政理念不同，各有施政重点；也由于官员追求耳目一新，为标榜独特政绩，另起炉灶，地方政府往往“一任领导，一份蓝图”。换届频繁的结果，可能导致政策缺乏延续性，严重时还因“政绩透支”，留给继任者许多项目烂摊子和庞大的债务。与此同时，后任者又缺乏接手投入的激励，此类政府的“烂摊子”经常一拖数年，造成大量的资源浪费。

再次，是施政决策的“责任不明”。领导干部频繁调任与交接，除了制造更多“前后任交接的过渡期”外，也容易造成“政绩的外溢”。换言之，前任的投入还没看出绩效，便已转任其他职务，无法称为其政绩；反之，前任捅出的娄子，也还没有及时爆发，便已离任，无法有效追究其责任。职务轮替频繁，“过渡期间”越长，绩效考核越困难，也助长了官员各种“机会主义”的倾向，例如大量举债\遍地开工\透支政绩等。

最后，可能会助长官员热衷于“跑官”。由于官员调动频繁，加上年龄达线的压力，官员往往热衷“小步快跑”，上任还不算太久便到处寻觅门路，求取晋升机会。如此一来，官员的眼光就不在当地，心思就不在发展。而且，除了上述领导干部热衷于“跑官”之外，其下属的行政干部也受到较大影响，“换一次市长，不亚于一场政治地震”，行政领导一换，下层官员的座次面临新的调整。

基于上述四大类倾向及其可能造成的弊端，我们建议推动人事制度改革——或许以固定任期为原则、机动调动为特例——以此重塑市、县领导干部的激励机制，引导他们从更全面、更长远的角度，规划政府的施政与地方发展。我国正处在经济发展和社会转型期，市、县党政领导无论在经济发展或社会治理层面，都扮演着远较国外官员更为吃重的角色。干部人事制度的完善至关重要，若能充分调动和引导各级党政干部的积极性，劲往一处使，将有利于国家、社会的长远发展。

（作者系上海财经大学公共政策与治理研究院副教授）