伯德：美国国会最资深议员

美国国会似乎总是会在关键时刻出击，阻挡住壮志凌云的中国企业向美国的进发。鞍钢的投资案是最新的一例。在两国关系不断向纵深处发展的当下，美国国会已经成为中国企业必须要面对并且跨越的一道坎。

选择一位具代表性的美国参议员，回顾他的政治生涯，希望能有助于体察美国政治，尤其是国会政治的某些关键环节。

这是位叫伯德（Robert Byrd）的参议员。他于上月底去世，享年92岁。他是美国历史上任职联邦议员时间最长的人，总共57年，几乎相当于美国这个年轻国家历史的四分之一。他任期跨越11任总统，曾经可以称为是美国当代政治的“活化石”，并以对立法程序精妙有效地掌控和拿捏闻名，在同僚中有大师之誉。

据悉，一旦美国总统奥巴马出现什么状况无法履行总统职务，伯德是排在副总统拜登、众议院议长佩洛西之后第三个有资格代理总统职务的人。

草根政治

美国政治带有浓厚的草根性，早年的伯德就是阿帕拉契山区千万草根中的一个。他来自西弗吉尼亚州——民歌手约翰·丹佛在《乡村路》中歌唱过的这片山区，壮阔优美，却贫困落后，人口不及200万。就是这些穷乡僻壤处的稀疏选民，构成了伯德的权力源头，最终成就了他的影响力和传奇。

在进入政坛之前，伯德的职业是屠宰工，学历是高中，政治面貌是三K党，特长是小提琴。尽管伯德后来多次为其三K党经历道歉，但是，当年正是在三K党的活动中，伯德展现出了政治天分。他的组织和动员能力，得到了上线的赞赏，并且在这位上线的鼓动下，伯德参加竞选，走上了政治道路。

伯德早年的竞选，一如旧时中国跑江湖的艺人。从小浸淫在阿帕拉契山地区浓烈的音乐氛围中，伯德拉得一手优美的小提琴。竞选拉票时，缺钱少人的伯德跑遍选区内的每个村镇。每次他必定都是先摆开场子，拉一通小提琴招徕听众，然后再开始跟这些选民们展开互动。

在国会，伯德完成了由草根向精英的转型。他用了十年的时间业余修读法学院课程，直到45岁获得货真价实的法学学位。他把工作之外的所有闲暇时间，都用来研习宪法和案例，把自己训练成为操纵立法程序的高手。他的影响力也随着他在参议院的年资不断增长。

国会的权力

美国的立法程序复杂冗长，而且每个立法年度，议员们提交的法案往往多达数千份，只有极少数能够最终获得通过，成为正式的立法。也因此，议员无时无日不在政治博弈和交易之中。像现任总统奥巴马任职参议院时那样的新科议员，大部分时间只不过是按照党团领袖的指示投投票，或者偶尔附议某些法案。往往只有伯德这样的老手，才能够游刃其间，既达成其政治目标，又不断累积其影响力。

伯德曾经担任过多年参议院领袖，达到他个人政治地位的顶峰。但是，参议院立法通常需要寻求两党共识，参议院领袖必须更多地考虑各方利益，太多顾忌，也太多妥协。伯德年岁渐高，不再期望依靠这个地位崇高的职位来实现更大的政治抱负，所以对之颇有“鸡肋”之感。

真正让伯德有快意的，是他在1989年辞任党团领袖，并且作为交换，出任了参议院拨款委员会民主党首席议员。伯德在这个位子上一呆就是20年，直到去年1月。其中在民主党为多数党的十年中，他出任委员会主席。

在国会和行政系统的关系中，国会通常是被动的一方，除了一些重大立法外，平常只有在三件事情上可以有效地制约行政部门。一是每年对财政预算案的审批，一是对重要人事任命案的审批，再有就是召开听证会，间接影响行政部门的决策。由此也可以看出主管财政预算审批的拨款委员会的重要。

依例，美国年度预算由白宫制定，提交国会审议批准。在审议过程中，国会不仅能够决定预算额度，也可以影响到款项和项目的具体流向。每年的预算审议过程，就是两党之间以及白宫与国会之间进行激烈政治博弈和密集的政治交易的过程。其中最极端的例子，是１９９５年白宫与国会未能就预算案达成一致，干脆整个联邦行政系统关门一周。

拨款委员会负责对各部委的预算逐条审议，形成审议报告供全院辩论，并最终以立法的形式通过。委员会添加或者删减一个条文甚至一个字眼，就意味着大笔款项的变动，多则数十亿美元，少则几十万。行政部门对委员会的成员务必要小心伺候，即便再跋扈的行政部门的首长，在伯德这样有权势的议员面前也是恭敬有加。

给家乡输送各类联邦财政项目

这些议员也拥有很多筹码，为自己支持的地区、行业或者团体谋取利益。

伯德在拨款委员会最开心的工作，就是源源不断地给家乡西弗吉尼亚州输送各类联邦财政项目。他出任委员会主席后曾公开宣布，他个人将成为西弗吉尼亚州“１０亿美元的行业”。这个目标原计划用六年完成，结果只用了两年。据统计，在那之后到２００６年的15年间，伯德又为家乡带回了约３０亿美元的联邦项目。

他甚至为这个山地遍布的内陆州，争取到了联邦海岸警卫队进行演习的机会。伯德带回的基建和科研项目中，不少是以他的名字命名。因此，一旦进入西弗吉尼亚地界，你想不知道伯德的大名都难。

伯德不只不怕得罪同僚，也不怕得罪白宫。伯德几乎与奥巴马之前的十任总统都有过交锋，尤其是在他认为白宫试图侵犯国会权限的时候。１９９３年，同党的克林顿总统试图在国会通过法案，赋予总统否决财政预算案中单项条款的权力。伯德将之视为对三权分立原则的冒犯，连续１４次在参院发表演讲予以声讨。

曾经有一个选民问伯德说，“你在多少个总统之下服务过？”伯德马上纠正说：“不，我和总统一起服务，不是在他们之下。”

也许起初伯德捍卫的只是他个人的政治取向和利益，慢慢地，他捍卫的是参议院这个机构以及三权分立的宪法原则，成为奥巴马在伯德葬礼上所说的“参议院的象征”。

伯德能够在参院取得和维持这种霸权地位，最根本的原因还在于西弗吉尼亚选民对他无条件的支持。美国前议长奥尼尔曾经有过一句名言，“一切政治都是地方性的”。伯德以其经历生动地阐释了美国政治的这一重要特质。

尤其对于国会议员来说，他们必须以选区民众的动向为根本。议员们各自的选区，大至一州，小则若干个村镇，才是他们的政治根基所在。

伯德与中国

伯德与中国的关系颇能反映国会对待外交事务的一般态度。他与中国渊源很长，却关注不多。因为了解不深，所以并无强烈定见，在表态时大多只是应所处时空下的社会潮流。

１９７９年邓小平访美时，会见过时任参议院领袖的伯德。伯德也于次年访华，是较早与中国有接触的国会议员。当时他对中美关系持比较积极的态度。里根在１９８０年的总统大选中对中国立场强硬，还曾遭到伯德的抨击。

从上世纪８０年代后期开始，伯德对中国持严厉立场，尤其在给予中国最惠国待遇以及之后中国入世的问题上，伯德跟随党内通常的反自由贸易立场派，在这些议题上均投下反对票。而伯德当年留下的政治遗产，至今仍然对中美关系有所影响。

在中美两国于１９９９年就入世达成协议之前，美国国会每年都需要就给予中国最惠国待遇的问题进行表决。因而，每年的表决就成了对中国政策进行大辩论的论坛，也往往是对华不友善言论甚嚣尘上的时节。两国一旦就入世达成协议，最惠国待遇议题不再存在，对华强硬派们顿失依托。

于是，在２０００年，国会设立一个名为“中美经济安全审查委员会”的新机构，该委员会每年就中国问题向国会提交报告，在取态上极端偏颇，尤其在最初几年，俨然成为对华强硬派集结的新舞台。

时任参院拨款委员会主席的伯德，对设立这个新机构起到了关键作用。证据之一，就是这个委员会的首任主席就是由伯德的一位前助理出任。

７年后，伯德突然要求国会审计署对这一委员会进行审计。一旦审计，必定总会查出对审计对象不利的各种问题。消息传出，华盛顿的对华政策圈子颇为哗然，开始猜测这位对华政策的鹰派代表人物是否开始转变立场。

伯德对此没有给出任何答复。而委员会被审计后也照常运转。但一个事实是，被伯德念过这一次“紧箍咒”之后，委员会的确开始转型，一些对华态度温和的人士被延揽加入，年度报告也相对比以前公允。

伯德这一转变的个中原因，或许可以从《华尔街日报》的一篇文章中看出端倪。这篇当时广为流传的文章提到，时任驻美大使的周文重大力推动在美公共外交，广泛接触国会议员，其中当然包括像伯德这样的重点人物。双方讨论过在西弗吉尼亚引入中国投资的议题。文章暗示，这或许跟伯德的转变相关。

伯德从去年开始以轮椅代步，频繁出入医院，很少再公开露面。在此前，不时还可以在国会见到他。伯德满头白发，手持拐杖，一步一顿，而背景是堂皇的国会大厦以及步伐匆匆的年轻助理们，这场面奇特而令人印象深刻。（作者系美国麦克拉迪顾问公司驻华首席代表，《第一财经日报》前驻华盛顿特约记者）