剥离政府融资职能 城投公司改制在即

编者按

在财政部对地方政府债务的几次审计后，中央政府统合多个部委联合推进了城投融资平台的市场化改革。我们将看到城投项目去政府化和项目细分后加政府化的对立趋势。前者的去政府化进程将把地方政府绑架中央政府的模式剥离，也就是纯公益项目主要依靠地方财政信用和一部分中央财政资金支持，而有间接经济收入的准公益项目可通过公私合营的方式解决。

“政府与公司和市场行为分开”被认为是解决城投公司及城投债目前诸多积弊的关键手段。在地方举债趋于透明和自主化以及财政纪律加强约束的背景下，一些地方的城投公司开始转制，未来一些地方的城投公司或许将转制或退出。

经历十年之后，重庆的“八大投融资平台”也将面临三个调整方向：一是完成投资任务的，关闭或转业成为实体产业；二是进入到市场化运作的，可以转化为混合所有制；三是转型升级为投资运营公司。

政府自主发债端口如果逐步放开，堪称“准市政债”的城投债以及作为发债主体的城投公司未来将何去何从？

今年预算案显示，推进地方自主发债改革的同时，要“进一步加强地方融资平台公司举债管理，规范融资平台公司的融资行为。抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能，剥离后地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保形成的债务范围内”。

一直以来承担着政府投融资重任的地方城投公司，一方面筹钱为城市基建“输血”，但另一方面也因举债手段之不透明聚集起巨额平台债务，引发了市场对中国地方债务危机的担忧。

作为“中国特色产物”，根据十八届三中全会对化解债务风险方面的指导精神和近年预算案安排，城投公司改革俨然箭在弦上。不过，半年已过，这方面的进展却显缓慢。

光大证券近期发布的研报则显示，6月城投债发行规模在高位略有减少，单月发行规模有所下滑，季调后发行规模降至1500亿元左右。“这令我们担心发改委审批节奏出现主动放缓。”

“特色产物”面临改革

一般认为，城投债是地方政府在城市的基础设施建设中，为了规避法律上的限制而发明的一种替代性融资方式。

澳新银行大中华区首席经济师刘利刚曾撰文分析过城投债的“出现轨迹”。他认为其出现带有明显的历史印记和中国特色。1993年开始的分税制改革导致了地方政府的税收收入锐减，但地方政府仍然需要承担地方建设的投资重任。同时，相关法律规定地方政府不得举债，也不允许其从商业银行那里获得贷款。

在这样的情况下，地方政府纷纷选择绕开相关法律规定，通过建立城投公司的方式，使其具备融资条件。

1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是1992年~1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券。1992年第一只城投债规模为5亿元。2006年9月，安徽合肥市建设投资控股(集团)有限公司在该省首家发债成功，效法者遍布全省。

“眼下，在中国的任何一个城市，几乎都有各种类型的城投公司，在传统的城市建设投资之外，港口投资以及水利投资，都成为了债券发行的主体。”刘利刚在文中称。

然而，城投公司从诞生之初起就并非市场化的企业，它与政府之间存在着千丝万缕的联系。

如2003年上海城投按照国务院和上海市政府要求，利用清退政策，为清理固定回报项目支付了大笔款项，但公司负债率明显上升。“为保持公司合理的债务结构保持持续的融资能力，上海市政府2004年初又为上海城投注入了80多亿元资产。”现任上海市金融党委书记、上海市城市建设投资开发总公司前总经理孔庆伟曾在撰文中透露这一信息。

另一案例是镇江资产规模最大的平台镇江城投公司近几年获得的财政补贴收入几乎与利润持平。分别为4.71亿元、4.89亿元、7.33亿元和2.80亿元，占利润总额的比重分别为89.89%、101.45%、101.95%和70.00%。

此外，政府官员介入也使得城投公司行为变得“政商难分”。尽管按照中央规定，政府官员不得在企业任职，但在实施层面却未必如愿。近期被曝光的佳木斯市国土局原局长宋学英在狱中写下的《自述》称，新时代城投公司曾为佳木斯市最大的国企，违规提供假土地证。媒体报道称，该市长兼任公司董事长。

对于日趋积累的平台债务风险，刘利刚认为，“这样的市场规模一方面意味着‘大而不能倒’，因为其可能引发严重的系统性风险；另一方面却也意味着‘大而救不了’，因为体量越来越大，政府施以援手也将越来越力不从心。与真正的政府违约不同，一旦城投债出现违约风险，央行也难以通过注入流动性的方式来缓解市场风险，因为主体属于公司，央行注资将带来严重的道德风险。”

城投公司转制启动

“政府与公司和市场行为分开”被认为是解决城投公司及城投债目前诸多积弊的关键手段。

刘利刚两年前在分析这一问题时就指出这是“真正办法”，城投公司中存在的各种利益输送可能，也需要政府与之划清界限来截断。

对于城投债，刘利刚认为这样一种“准市政债”，未来应该是将其纳入地方债务范围，使其成为名副其实的中国市政债券。

根据今年已经通过全国人大批准的预算案，在推进地方自主发债改革的同时，要抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能，剥离后地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保形成的债务范围内。

这意味着，现在承担着政府投融资功能的城投公司转型后可能将没有政府信誉“背书”。

招商银行总行金融市场部高级分析师刘东亮在接受媒体采访时表示，未来改革方向主要有两个，一是城投债中该转产业债的就转产业债，信用风险也需要得到逐步释放；二是确实不能转为产业债的，明确由当地财政税收来偿还的，即企业的归企业，政府的归政府。

目前，各地的城投公司改制正在进行。国家发改委网站刊载的信息显示，2014年3月28日，广西壮族自治区城投集团与旅投集团完成合并重组，组建成立了广西旅游发展集团。

另据媒体报道，继马鞍山城投先行一步转制成江东控股之后，安徽亳州的3家地方城投公司已整合并转制成地方国企。安徽阜阳、江苏镇江、无锡等地的城投公司也在酝酿改制。

此前，不少城投公司高管认为，可以将城投公司打造成“综合城市运营体”或许成为空想。中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇对《第一财经日报》表示，预算案所表达的内容，意味着未来不会有增量的城投公司，存量也将慢慢向新的方向转变。而无论如何，都应该“政府是政府，企业是企业”。

附表 2013年6月底地方政府性债务余额举借主体情况表

（资料来源：审计署公告）

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