公投VS代议制：究竟谁比谁更民主？

刚刚过去的一周，英国的脱欧公投震撼了全世界。结果令人震惊，但在英国乃至整个欧洲，公投本身并不是什么新鲜事物，甚至可以说，公投民主已经成为欧洲国家的一种“政治正确”。
就拿英国的欧盟成员国资格公投来说，上周的公投并不是史上第一次。早在英国加入欧共体（即欧盟前身）第二年，工党党首哈罗德•威尔逊就在竞选纲领中提出公投。第二年的公投中，超六成民众支持英国留欧；2005年，三大党在竞选纲领中都保证当选后将对是否批准欧盟宪法条约进行全民公投；等等。2013年，卡梅伦承诺，如果当选，将在2017年前举行全民公投。随着保守党赢得大选，脱欧公投也进入实质性阶段。
将时间轴拉大，就可以发现，公投已成为欧洲，尤其是西欧及北欧国家的政治常态。近有闹得沸沸扬扬的苏格兰独立公投。远一点说，几乎所有欧盟成员国都曾围绕欧盟成员国资格和欧盟宪法条约等问题进行过公投。欧盟宪法条约在2005年还曾在法国和荷兰的公投中被否决。

政党被“让人民决定”风潮所裹挟
欧洲国家普遍拥有较为成熟的代议民主制度安排。英国议会号称“议会之母”，是许多国家议会制度效仿的对象。近几十年，议会更是进行了大量的局部制度创新，努力加固民众与议会之间的联系，巩固议员对选民的责任制，确保民意可以有效地输入议会并得到反馈。那么，为何在较为完备的代议制模式下，英国和许多欧洲国家仍然较多地使用全民公投这一形式？

回顾历史，当代欧美国家普遍以“人民主权原则加代议民主制”作为制度设计的根本原则。主权在民，民众通过选举的方式产生代议机构。在这一过程中，民众将政治权力让渡给代议机构。代议民主制度很好地解决了民主影响决策效率和科学性的问题，却始终无法很好地解决民众在赋权后的民意表达问题。
以英国为例，其议会在十九世纪改革之前一直是贵族和寡头性质的。通过十九世纪的几次改革，投票资格限制逐步放开，但民意的表达问题仍未解决。在漫长的二十世纪中，“让人民发出更多声音”成为一股越刮越强劲的风潮。为此，英国一步步缩小作为贵族院的上议院权力，给予民选的下议院更大的决定权。
然而，这些改革终究是在现有代议制的框架内进行的。当这股风潮强劲到制度不能承载，就只好走到代议制度之外。利用公投的方式“让人民做出选择”，成为一种必然甚至是唯一的解决方案。在这个意义上说，虽然英国历次公投的举行总是与政党在竞选时所作的公投承诺有关，但“公投民主”愈演愈烈，决不能被简单看作是党争的产物——不是政党在利用公投博选票，而是政党被这股风潮所裹挟，不得不汇入“洪流”之中。
我们甚至可以说，正是由于欧洲有着较长时间的封建贵族寡头政治史，欧洲民众对于直接表达其政见的权利看得尤为重要。如同美国不能出现任何歧视少数族裔的表态一样，“让人民决定”已经成为欧洲的一种政治正确，甚至成为一种政治过敏。
卡梅伦首相在辞职演讲中悲情地说道“英国人民已经做出决定，这不仅需要被尊重；同时，失败的一方，包括我本人在内，还应该努力去协助实现这一决定”。这番表态无疑是对这种政治正确的又一次生动诠释。

公投：以将分歧绝对化的方式解决分歧
西方国家近几十年饱受民众政治冷漠问题的困扰，但该问题在英国并不明显。相关研究和社会调查指出，英国民众对政治的参与热情和参与度近几十年甚至还有所提升。较高的参政积极性有利于代议民主制的运行，但对于公投这样一种需要民众直接决策的制度，参政积极性与决策质量并不具有必然联系。
英国此次公投结果之所以举世震惊，很大程度上在于其结果出乎意料。例如像斯卡伯勒（Scarborough）这样高度仰赖旅游经济的城市竟然选择脱欧，只能说明很多人并未深思熟虑，而是带着对移民政策等的不满情绪在投票。英国正式脱欧后的几天中，网上陆续爆出一些匪夷所思的新闻，如“欧盟是什么”登上英国谷歌搜索前五名，要求进行第二次公投网络请愿人数超过270万，更是从侧面印证了一些投票者的随意性。
我们甚至不需要给“公投民主”扣上什么“民粹主义”，“多数的暴政”这样的大帽子。从理论上说，让民众直接决策，看似釜底抽薪地解决了代议制的内在矛盾，实际上瓦解了整个代议民主制的逻辑基础。代议民主制在不断完善的过程中，一个非常重要的着眼点是如何将民众的意志更好且有效地吸纳进政治体系并转化为实际决策。
有一个著名的“委派人-受托人”之辩，争论焦点是议员究竟应当成为选区民众意志的忠实代理人，还是应该在发现选民意志有可能不完全正确，甚至可能损害其利益时，坚持自己的主张。在西方国家，后者早已成为社会公认的主流和基本的游戏规则。职业政治家在其中扮演缓冲器和滤镜的角色，确保决策是在深思熟虑的基础上做出的。
“公决民主”则不仅要求民众的代表人完全服从民意，更为激进的是，民众直接决定，民意由此得以完全且直接地左右政局。而仅仅百分之二的差异，能否代表主流民意？在立法技术上，重大的宪制变革往往要求“更多多数原则”（如需获得超过2/3选票），就这一点来说，此次公投在制度设计上显得有些简单粗暴。
同时，公投这种制度安排，实际上剥夺了民众深思熟虑的机会。它仅仅给出“是”和“否”两个选项，其实质是通过将分歧绝对化的方式解决分歧。当代的民主实践强调通过协商等方式制定出一系列双方都能够接受的具体措施，从而弥合分歧，制造共识。公投恰恰扼杀了各种解决问题的可能性，给出非此即彼的选项。在这里，一些原本仅对英国对欧盟政策不满的民众也被迫要在这两个极端的选项中二选一，也难怪一些人在投完票后大呼后悔。

更为多元的代议制
虽然此次英国的脱欧公投闹得不可开交，英国实际上是幸运的。在一个较为完备的宪政制度和宪法惯例的保护下，英国避免了公投可能带来的更大范围的政治冲击。试想，如果英国没有“首相在遭遇重大政策失败后须辞职”这样一个宪法惯例，首相就可能继续留在任上，喋喋不休地试图说教甚至改造人民。同理，如果英国没有网络请愿等制度化的民意表达渠道甚至是社交媒体这样的“吐槽”渠道，此次公投造成的社会分裂就有被放大，甚至撕裂社会的可能。
近日来，相关的评论已经开始关注到公投民主的适用性问题。比如，公投不能在阶级分化严重的社会使用，否则会成为工人阶级“惩罚”上层精英的武器。同时，由于公投具有将问题极端化的特性，因此不能用在脱欧这种高度技术性的议题上。
公投是最质朴民主理念在当代最直接的表达方式，只适用于那些最淳朴、带有如民族情感这样感情化色彩浓郁、非此即彼的问题上，苏格兰独立公投就是其典型代表。脱离欧盟这种高度技术性的议题，涉及无数种可能的方案和问题，普通民众根本没有能力和精力去了解和分析。无怪乎统计发现在此次投票中，学历越高的人越倾向于投票留在欧盟，二者呈现非常显著的相关关系。
如何让民众的诉求和偏好得到释放途径，又防止过度膨胀的民意吞噬政治体系？一些学者意识到，传统的民主制主要是基于“选举期间承诺，并在执政后兑现”这样一个基本逻辑之上的。其核心是在委托-授权关系之上对民众进行“承诺性的代表”。这种形式已不能够满足如今日益多元和复杂的社会现状。出于顺应民意而进行的承诺往往是导致公投的原因，但公投并不是解决这一问题的良方。更为多元的代议制，而非放弃代议制，可能是未来的方向。例如，在传统基于选区的代议制基础上，一些制度实践开始广泛利用社会组织统合民众诉求，并以社会组织为基础展开协商，并取得了良好的效果。
英国政治有其极为保守的一面。一些制度和惯例已经堪称“化石级”。该制度中的单选区制、简单多数制及上议院体制有着悠久的历史，但已不太适应当今社会的快速变迁。自二十世纪以来，英国虽然对议会制度进行了大刀阔斧的改革，但围绕选举制度和代议制度的核心性制度改革仍然遭到顽强抵制（如2011年流产的选举制度改革）。在现行体制下，英国虽然建立起了议员对民众的充分责任制，民众的具体诉求也可以得到有效回应，但民众针对英国对欧政策、移民政策等重大议题上的不满长期缺乏有效的疏导渠道。公投可能仅仅是为他们提供了一个宣泄的渠道。
当然，英国是一个政治民族，享有宪法起源和和议会之母的荣光。红白玫瑰和解及光荣革命等一系列历史事件证明这个民族具有充分的理性和政治智慧。对于此次脱欧公投所造成的政治危机，我们不必去忧虑并作过度的解读。相信英国政治精英和民众一定能够在接下去的一段时间中找到合适的办法化解危机。

（作者为政治学博士，华东政法大学政治学研究院助理研究员）