安徽食药监吹哨人制度：工作人员与举报人单线联系

新修订的《食品安全法》执行之后，各省都在探索食品安全监管的最有效方式。在此轮食药监体制的改革中，安徽省食药监局在全国率先把食药的“审批查”进行了三权分离式改革。

审批查三权分离

“过去技术审评、行政审批、监管查处集中在业务科室，企业为了拿到许可，常会出现找人送礼。现在不用了，你都找不到送给谁，因为审的人不批，批的人不审，审批完了，后面督查的人查了如果不合格，前面两道程序也要负责任，或停职、或警告。”安徽省食药监局局长徐恒秋在接受国家食药监总局走基层媒体团采访时表示。

自2014年1月1日起，安徽省就已经展开这项改革，把“审”的事项交给技术审评机构，把“批”的工作交由政务窗口，把“查”的职责交给职能处室，三个环节相互监督、相互制约、相互配合，并配套建立了网上审批系统，实行“阳光审批”，大大提高了审批效能，规避了廉政风险。

徐恒秋表示，在行政管理过程中“重审批轻监管”、“以批代管”、“批而不管”的情况时有发生，个别企业一旦通过了相关审查或认证，由于后续监管工作跟不上，很快就回到审批认证前的状况，食品药品生产经营中的安全隐患大量存在。同时，一些审批项目“审”“批”“查”在一个部门完成，不仅工作压力大，也影响了工作质量和效率的提高，且容易钻制度的“空子”。

“三权分离不仅把权力关在笼子里，杜绝潜规则，同时改革释放了大量监管力量，促进职能处室聚焦政策研究、日常监管和稽查执法，防止了‘重审批、轻监管’导致的监管弱化问题。改革后虽然重视事中、事后监管，但是也不能忽略事前监管，这道关仍然要把住，因为食品和药品都是入口的，如果出来问题再追究就晚了。”徐恒秋表示。

看似简单的三权分离，却激活了安徽省全链条监管的整个棋局。

留下监管痕迹

与改革配套的便是监管“四化”的建设以及人才队伍的组建，为全链条监管打牢基础。

安徽全省有50多万监管对象，现有1万多人的监管队伍，明显不能满足监管工作需要的实际。“而且我们省执行的是工商、质检、食药队伍三合一，有三个‘婆婆’，我必须要当最大的婆婆。现在机构里食品药品监管的任务占了监管队伍工作的60%以上。”徐恒秋表示。

徐恒秋还表示，“这支队伍多数是老工商人，开始时他们不会干也不想干，甚至不认可食药，不过没关系，你们不认我可以，但是我认你们。所以，我们进行了强力培训，我亲自上阵，18次培训班，我自己讲了一半以上。”

除了培训之外，徐恒秋对这支队伍进行了“六统一”：统一挂牌、统一印章、统一服装、统一标识标牌、统一执法文书、统一任命人员。

在队伍组建成功之后，安徽省着手用最少的人做到最好的监管，这就要靠创新监管方式。安徽已在全省全面推行覆盖食品药品监管全品种、全环节的风险分级管理制度，旨在通过对食品药品企业或单位的产品情况、质量安全管控情况和信用情况等风险要素进行定期评估，按照风险高低评定等级，实施分级监管，使高风险企业受检查多，低风险企业受检查少，提高监管的精准性和有效性，把有限的监管资源用在刀刃上。

结合实际，安徽相继制定出台了食品生产加工小作坊监管工作指导意见、食品生产企业约谈制度、“双清单”(权力清单、责任清单)制度、食品药品事中事后监管细则、食品药品行政处罚、行政强制适用规则及裁量基准等几十项制度规范，为监管工作提供了有力的政策支持。

“我们在重视事前监管的同时，更加大了事中和事后的监管力度和频次，通过国家抽检和省抽检，以及基层的快检，进行风险监管。抽检是导向性抽检，过去是选择大超市，现在是一大两小，一个是大市场、一个是小作坊和小餐饮。我给我们的执法人员一人配备了一台IPAD，通过GPS定位，可以定位我们的监管人员是否去了监管现场，而且方便把监管信息时时上传。”徐恒秋表示。

徐恒秋的这一痕迹监管模式，有效解决了过去监管信息造假的现象。目前，安徽省通过食品安全电子追溯平台、食品安全抽检监测系统等，实现监管重心下移，责任到人，确保监管无空挡，监管痕迹化建设更要求监管执法行为留下真实的痕迹，形成规范化监管档案。

徐恒秋搭建的这个监管模式系统每年需要要投入1个亿，在她的计划中，三年3个亿，一定要完成这项任务。

“吹哨人”制度

2014年，安徽省食药监局在全国第一个建立了“吹哨人”制度。所谓“吹哨人”制度(也叫“吹哨人法案”)，就是知情人士的爆料制度，而知情人往往又是内部人，作为知情人能够尽早发现问题，吹响哨声，大幅度降低监管成本。而对不遵纪守法的企业则可起到堡垒从内部攻破的作用。

“我们发动所有食品生产和餐饮企业员工参与到食品安全监督活动中来，呼吁内部人员举报企业使用地沟油、非法添加非食用物质、滥用添加剂、使用过期伪劣食品原料等不法生产行为。只要查实，食品药品监督部门将给予奖励，并且对举报人身份保密。”安徽省食品药品监督管理局食品生产监管处处长仲炎表示。

仲炎介绍称，此前，安徽蚌埠市有一处加工红肠的小作坊，为了让加工出来的红肠颜色红亮，保鲜时间长，小作坊厂长石某父子超标添加亚硝酸盐。这一幕被一位员工发现，他担心这种红肠危害消费者健康，反复考虑后，拨打了12331食品药品投诉举报热线，并向监管人员提供了自己偷拍的照片作为证据。后经执法人员化验，发现其生产中添加的亚硝酸盐超出国家标准10倍以上。

仲炎介绍说，内部举报人有严格的保密措施。“从接到举报信息到奖金发放，只有负责查处案件的食品药品监管局工作人员跟举报人单线联系，包括分管查处工作的上级领导在内的其他人都不知道举报人是谁，减少暴露的可能性。”

目前，中国尚无任何法律可以保护“吹哨人”。虽然截止到现在，安徽未发生过举报人被企业发现后打击报复的情况。但是仲炎仍迫切希望能出台相关法律，“这个漏洞不补上，就会容易发生吹哨人被报复。”

据仲炎介绍，去年，全国人大就新《食品安全法》向安徽省食品药品监管局征求意见，他们就曾对内部举报人的法律保护问题提出建议。“像美国有《证人保护法》，对举报人人身安全法律保护以及就业安置、补偿等多个方面作出了界定。但我们国家还没有这方面的法律。所以当时我们呼吁全国人大尽早出台《证人保护法》，以保护举报人人身安全。”目前他得到的回复是，我国证人保护法的立法尚未列入议事日程。