中央文件出台：直辖市有望“购买”外省耕地占补指标

在地方政府和一些学者多年呼吁下，跨省耕地占补平衡终于获得“有条件”解禁，两类情形下相关省份可以向国务院申请国家统筹“补充耕地指标”。

跨省有条件解禁

新华社23日受权播发《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》(下称意见)。意见要求坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，像保护大熊猫一样保护耕地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，牢牢守住耕地红线。

该意见是在去年12月5日召开的中央全面深化改革领导小组第三十次会议上审议通过的。

去年12月29日，第一财经网刊发了《重大信号：京津沪等地跨省耕地占补平衡有望解禁》，预测此前一直中央叫停的跨省域耕地占补平衡，有望近期逐步松绑。东部经济较为发达地区，尤其是京津沪等地，有望获得本省份之外的补充耕地指标。

所谓耕地占补平衡，是中央政府为了保护耕地数量而推出的一项政策，简单理解是A省一个建设项目需要占用一定数量的耕地，按照现行《土地管理法》规定，需要补充相应数量和质量等级的耕地。自2004年开始，这项工作只能在本省区域内实现。

一旦允许跨省占补平衡，则耕地后备资源匮乏的A省可以通过资金等交易方式，向后备耕地资源丰富的B省购买相应的补充耕地指标。这样，建设占用耕地的占补平衡在总量上也得以实现。

此次出台的意见明确了加强耕地保护和改进占补平衡的总体要求，提出严格建设占用耕地、改进耕地占补平衡管理、推进耕地质量提升和保护、健全耕地保护补偿机制、强化保障措施和监管考核等方面的具体措施。

意见要求改进耕地占补平衡管理，严格落实耕地占补平衡责任，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充落实补充耕地任务。各省(区、市)政府要拓展补充耕地途径，落实补充耕地任务，并规范省域内补充耕地指标调剂管理，完善价格形成机制。

在跨省占补平衡方面，意见提出探索补充耕地国家统筹。根据各地资源环境承载状况、耕地后备资源条件、土地整治新增耕地潜力等，分类实施补充耕地国家统筹。

具体而言，有两类情形能够享受跨省占补的“政策优惠”，一是耕地后备资源严重匮乏的直辖市，新增建设占用耕地后，新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的，可向国务院申请国家统筹;二是资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份，对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口，可向国务院申请国家统筹。

经国务院批准后，有关省份按规定标准向中央财政缴纳跨省补充耕地资金，中央财政统筹安排落实国家统筹补充耕地任务所需经费，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。跨省补充耕地资金收取标准综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿、管护费用及区域差异等因素确定，具体办法由财政部会同国土资源部另行制定。

东部省份占补平衡日益困难

实行占补平衡要求地方拥有一定的耕地后备资源，这样占用之后才有能力去补。但我国东部沿海、辖区面积较小的直辖市和个别省份，耕地后备资源已近枯竭，落实耕地占补平衡困难，个别省市出现了难以足额落实耕地占补平衡的情况。

此前的十余年中，除跨省异地占补平衡被国家限制未开展外，跨县域和市域的异地占补平衡比较常见。随着补充耕地异地化的逐步推行，发达地区在省域内部调剂指标越来越难，要求开放跨省占补平衡限制的呼声越来越高。

经济发达地区往往“缺耕地”，耕地大省往往“少资金”，这种背景下，松绑跨省耕地占补平衡政策成为双方的共同诉求。

在2016年初的全国国土资源工作会议上，一位东北耕地大省国土厅官员就曾提出建议推动实现跨省异地占补平衡。

在国土部上月28日举行的“全国耕地后备资源调查评价结果新闻发布会”上，国土部地籍司副司长冯文利表示，汇总结果显示，全国耕地后备资源总面积8029.15万亩。从区域分布看，耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，而经济发展较快的东部11个省份之和仅占到全国的15.4%。

此外，集中连片耕地后备资源集中在新疆(不含南疆)、黑龙江、吉林、甘肃和河南等5个省份，占69.6%。而东部11个省份之和仅占全国集中连片面积的11%。

“这反映出，经过多年持续开发利用，经济发展快的地区后备资源稀缺甚至枯竭，在省域内实现占补平衡越来越难。”冯文利说。

除缺少后备资源，经济发达地区近年来补充耕地成本也越来越高。统计数据显示，北京市2011~2013年共补充耕地4.17万亩，亩均成本3年增长了一倍多;天津市2009~2013年共补充耕地30.02万亩，亩均成本5年增长了2.5倍。

东部耕地后备资源近乎枯竭，这种现状也逼迫占补平衡政策必须作出应对，跨省占补平衡或“国家统筹”就成为“大势所趋”。

但也有担忧认为，一旦放开跨省占补平衡，是否会出现东部省份由于减轻了补充耕地的压力，而又出现建设项目大肆占用耕地的情况?

对此，此次意见强调，要严格控制建设占用耕地，充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用，从严核定新增建设用地规模，优化建设用地布局，从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩，对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域，适当调减新增建设用地计划。