遏制扶贫腐败：四年查处四千人

扶贫工作进入到最后几年的攻坚阶段，摘掉贫困帽子的地方越来越多。但在成绩背后，扶贫中出现的腐败问题也开始显现。

最高检察院1月5日通报的数据显示，2016年前十个月，全国检察机关依法立案侦查扶贫开发领域职务犯罪案件1623人，同比上升94.6%。其中，立案侦查贪污贿赂犯罪案件1351人，同比上升94.9%;立案侦查渎职侵权犯罪案件267人，同比上升102.3%。2013年到2015年，全国检察机关共依法查办扶贫开发领域职务犯罪2295人，占全部职务犯罪案件人数的1.4%，其中2013年为579人，2014年783人，2015年933人。

综合上述数据，2013年至2016年的四年间，全国检察机关查处的扶贫领域违法犯罪人数近四千人。扶贫领域发生的腐败不仅导致扶贫资金大量流失，也导致扶贫项目的弱化和虚化。如何最大程度遏制扶贫中的腐败问题，应当成为扶贫制度设计中的重要一环。

一个县级扶贫办的集体“沦陷”

如果湖南通道侗族自治县扶贫开发办公室(下称“扶贫办”)是一个自然人的话，他肯定不会想到自己竟然会犯罪。而这个单位的三名当事官员，最初可能也没料到这一严重结果。他们也许并不知道这是一个县级扶贫机构的法律和道义上的沦陷。

这是一个具有索要扶贫款回扣惯例的机构。

在当前的扶贫要求下，作为行政事业性单位的扶贫办，越是基层，工作越辛苦，而且容易出现经费紧张的情况。通道扶贫办就是这样，单位不仅没有任何物质补贴，很多人工作上发生的电话费都要自掏腰包。于是扶贫办的几位负责人决定，让分管项目的吴江(化名)向发放补贴多的贫困村张口，以扶贫款回扣来解决经费紧张难题。

2011年年末，该县江口乡古冲村的一个金银花种植扶贫项目到了验收季。吴江便找到村党支部书记粟某，向其承诺会将种植款8万元全部拨付该村，但要求返还一部分钱给扶贫办。粟某满口答应，不久后便将8万元中的2.8万元给了吴江。

一招得逞便不可收拾。

2012年下半年，吴江告诉时任黄土乡盘寨村委会主任石某，扶贫办经费紧张，希望该村拿出几万元资金给县扶贫办弥补开支。2012年春节前，石某个人拿出5万元以盘寨村的名义交给吴江，并要求吴江今后帮助盘寨村多争取一些扶贫项目资金，以解决该村修路欠款的问题。

同样在2012年下半年，坪阳乡横溪村稻田养鱼项目和油茶林抚育项目需要验收时，吴江也以同样理由找到时任村委会主任的吴某，要求该村拿出几万元资金给县扶贫办弥补开支。2013年1月，横溪村得到20万元的种养殖资金后，经村委同意，吴某从中拿出5万元交给了吴江。

作为扶贫办不法行为的延伸，古冲村收到金银花种植款后，粟某将扶贫款中的8000元与另外两名村干部私分。8万元的扶贫款，由此变成了4.4万元。

后经司法机关判决，通道县扶贫办这一机构与扶贫办主任和吴江一起犯单位受贿罪，被免于刑事处分。

而从国家审计署历年公布的信息来看，基层扶贫办为解决自身经费问题打扶贫款主意的案例并不罕见。

“蝇贪”成为主要问题

2016年6月和2017年1月，最高检2次共公布21起扶贫开发职务犯罪案件。21名被追究刑事责任的或是村“两委”负责人等基层干部，或是市、县两级扶贫办负责人。涉及的罪名包括了贪污罪、受贿罪、挪用公款罪等。

通过梳理纪检监察机关、检察机关的相关通报，以及法院公布的相关判决书，第一财经1℃记者发现，扶贫开发职务犯罪案件多发生在基层，涉案人员多为基层“小官”，如村党支部书记、村委会主任、村会计等“两委”成员和村民组长等村组干部，以及乡镇站所工作人员和部分县级职能部门工作人员。“蝇贪”“蚁贪”问题突出。

2016年6月，最高检反贪污贿赂总局四局局长宋寒松在通报中曾提到，一些省份村“两委”负责人案件超过了整个涉农扶贫领域职务犯罪的半数，有的市县更高达70%至80%。

在所涉及的案情中，贪污侵吞类型的犯罪最为常见和突出。不少此类案件涉案金额并不大，但都是关乎贫困群众切身利益的资金，如危房改造补助金、扶贫救助资金、低保金等。案件多发生在扶贫资金的最后分配发放环节，涉案人员多采取弄虚作假或隐瞒政策的方式，冒领侵吞扶贫资金。

贪污、套取扶贫资金是最常见的犯罪手段，具体手段包括：对上虚报冒领，对下隐瞒实情，直接或变相冒领、骗取、套取各项涉农扶贫补助款;利用代领、代发补助金的便利，直接克扣、截留、私分扶贫资金;虚列户头、重复报账以及收入不入账等方式侵吞各类扶贫补贴资金。

除直接侵吞资金外，扶贫物资也成为贪占的对象。2014年10月，时任宁夏回族自治区平罗县红崖子乡红翔新村党支部书记王明海，利用职务便利，在协助政府分发扶贫羊只过程中，伪造发放名册，私自截留扶贫羊139只，后将上述羊只变卖7.784万元留作私用。这类现象并非少数。

首个省级扶贫办主任涉罪

除了“蝇贪”，新疆维吾尔自治区扶贫办(下称“自治区扶贫办”)原主任赵国明成为近年来扶贫开发领域落马的最高级别官员之一。

2015年8月，赵国明在自治区扶贫办位置上被查。他在2002年出任自治区扶贫办副主任，在扶贫系统任职长达13年。

落马前，曾有关于赵国明的大量举报。举报人反映赵国明“扶贫先扶亲、吃饭必喝酒”。中纪委网站曾发文，证实了这些举报属实。文章提到，赵国明喜欢喝酒。有一天临近中午，他带一名处长到某企业去吃饭，看到没有上酒，就对企业老板说：“我们这个处长，没有酒，不吃饭!”还有一次，赵国明到某地检查工作，吃饭时该地主要领导没有陪同，喝的又是当地产的酒，赵国明很不高兴，当场表示要调整该地的扶贫资金安排计划。赵国明的亲家韩某从事农业项目，在赵国明安排下，大量扶贫资金优先进入韩某企业囊中，韩某成为赵国明执掌下的扶贫龙头企业项目的最大受益者。

2016年12月7日，乌鲁木齐中级法院对赵国明受贿案作出一审判决。判决认定，2004年至2015年期间，赵国明利用担任自治区扶贫办主任的职务便利，为他人或单位在认定扶贫龙头企业、发放扶贫贷款贴息等方面提供帮助，先后多次收受财物价值共计539万余元。赵国明一审被判处有期徒刑6年。赵国明的最大一笔受贿金额为184万余元，来自哈密长河工贸集团有限公司。赵国明为这家公司在获取扶贫龙头企业贷款贴息时提供了帮助。

赵国明的受贿事实共26项，其中有21项涉及扶贫龙头企业认定、发放扶贫贷款贴息，这两项都是扶贫办直接掌握的权力。纪检监察机关的通报称，赵国明随意插手干预扶贫资金分配，挖空心思把自治区的扶贫重点，向与自己有亲属关系和特定关系的私人企业主倾斜，肆意输送利益造成政府财政贴息资金重大损失。

根据《新疆维吾尔自治区扶贫龙头企业认定和运行监测管理暂行办法》，新疆扶贫龙头企业的认定标准为：在贫困地区采取公司加基地加农户形式直接带动贫困农户的龙头企业;以贫困地区为原材料基地的龙头企业;大批量吸纳扶贫开发工作重点县劳动力就业的企业。认定程序是由县市州的扶贫办提出申请，经自治区扶贫办审核，最终由自治区扶贫工作领导小组综合认定。自治区扶贫办主任拥有很大的话语权。

被认定为扶贫龙头企业所获取的直接利益便是可以享受银行的贷款贴息。所谓贷款贴息，是指银行确定优惠的贷款利率后，由政府财政安排资金对企业所发生的贷款利息进行补贴。贷款人只需要规划本金或少部分利息。

2015年，新疆对金融机构最终落实推荐项目贷款实行年利率3%的据实贴息结算。该自治区确定扶贫贴息结算项目202个，贴息结算总规模达20亿元。由此可见，扶贫办手中掌握着多大之权力。

“非典型犯罪”

2016年9月，山东蒙阴县法院对蒙阴县扶贫办原副主任刘某涉嫌滥用职权、受贿罪进行了审理。

根据法院的判决书，2013年至2014年，刘某在担任蒙阴县扶贫办副主任期间，在分管实施省级、市级重点贫困村扶贫开发项目暨“整村推进”项目过程中，违反规定将专项资金中购置苗木的777784.16元资金挪用于建设基础设施，并通过伪造验收材料的手段达到项目验收合格，给国家造成重大经济损失。

法院在审理过程中弄清了刘某“违规操作”的原因：

按上级要求，“整村推进”扶贫开发项目资金主要用于主导产业建设，基础建设资金不能高于30%。蒙阴县在实施该项目时，主导产业确定为果品种植，但是该县果树发展较早，果树种植面积大，供应苗木没有土地种植，村里积极性也不高，纷纷要求提高基础设施建设的比例，所以主导产业达不到70%，部分用于了基础建设。

蒙阴县扶贫办主任在作证时说：这一情况我们也向上级扶贫办汇报过，上级意思是原则上按规定办，实在不行可以根据实际情况进行调剂，但扶贫资金不能挪用，要用在扶贫村和扶贫项目上，但是没有书面文件规定。“整村推进”项目在开始的时候，我们按实施方案制订的内容进行招标，也就是70%的主导产业，30%的基础设施。中标后我们要求供苗木的尽量供苗木，实在供不了的，我们联合镇上、村里对实际供应的苗木数量进行统计，确定剩余资金，按照剩余资金数量再和村里商量建些什么工程。

刘某自己称，为了验收时不出问题，在验收手续上是按水利工程30%，苗木工程70%准备的验收材料。

最终，法院认定刘某滥用职权罪不成立，但其犯受贿罪，免于刑事处罚。

1℃记者接触的部分基层干部里，有一些人在评价刘某案时对其抱有同情，认为其根据实际情况对资金使用进行调整的出发点是好的，但也的确突破了相关规定的红线。

这样的案例并不少见，比如湖南省永州市新田县某贫困原村党支部书记谭某，因擅自将相关专项资金挪用于本村公路建设，受到留党察看处分，而他自己私下的看法则是：修路是当地脱贫的头等大事。

此类非典型性的扶贫领域腐败案件说明，扶贫政策的具体化千头万绪，但在实施过程中如何把握因地制宜、因事制宜的度，需要在顶层设计上及时发现并扭转。

监管任重道远

2016年3月，最高检和国务院扶贫办联合下发工作方案，决定从2016年1月至2020年12月，在全国范围内共同开展为期5年的集中整治，以及加强预防扶贫领域职务犯罪专项工作。

最高检公布的信息显示，检察机关将重点查办发生在特色产业脱贫、劳务输出脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、农村最低生活保障制度兜底脱贫、资产收益扶贫、关爱服务体系中的职务犯罪，以及交通、水利、电力建设，“互联网+”扶贫、农村危房改造和人居环境整治中的职务犯罪案件。特别将依法严惩挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费扶贫资金的职务犯罪。

除了查办案件，最高检还提出，加强与扶贫部门的协调联动，建立健全信息共享和通报机制。特别是建立财政专项扶贫资金项目信息监管共享平台，实现贫困人口数量、区域分布、扶贫项目清单和扶贫资金安排等扶贫开发基础数据的有效共享，有针对性加强预防。运用检察建议，促进建章立制。

透过诸多个案可发现，扶贫资金的来源和投入渠道较为分散，统筹管理不够，监管措施主要是事后审计，种种原因给了一些别有用心者以可乘之机。

2016年6月29日，审计署审计长刘家义在向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况时称，在审计扶贫资金分配管理使用情况过程中，重点抽查了17个省的40个县，审计发现，1.51亿元扶贫资金被虚报冒领或违规使用，8.7亿元扶贫资金闲置或损失浪费。

据审计署前不久公布的《2016年第三季度国家重大政策措施贯彻落实跟踪审计结果》，通过审计发现，金融扶贫等3项扶贫政策措施落实中，存在扶贫到户贷款贴息执行进度较慢、农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费补助政策执行不到位等问题;抽审10个省的部分地区扶贫资金统筹整合不到位，涉及易地扶贫搬迁、金融扶贫贷款财政贴息等资金1.47亿元;28个单位和11名个人通过伪造合同、虚假票据列支、虚报工程量等方式骗取套取、侵占扶贫资金，或在扶贫工作中借机牟利，涉及金额957.02万元;32个扶贫移民安置工程等扶贫项目效益不佳，涉及资金6371.87万元;烟叶产业基地、公路硬化等5个扶贫项目推进缓慢，涉及财政资金1708.9万元。

一个明显的趋势是国家正在加大对扶贫工作的监管，不少地方也出台了专门针对扶贫的地方性法规。改变正带来实际成效，但要达到精准扶贫“管好每分钱、用好每分钱”的理想效果，还任重道远。