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金融危机十周年,美国这个州信用评级接近垃圾级

第一财经 2017-07-24 22:21:00

作者:周佳 ▪ 盛媛    责编:任绍敏

金融危机十年来,大部分州政府的收入增长速度放缓。而州政府支出的增长速度还是保持在金融危机前的水平。这让不少州的财政捉襟见肘。

7月1日是美国大多数州政府财政年度的开始。家住康涅狄格州的萨米拉·巴德克(Samira Bouderk)却开始担忧起来:“州政府如果没有廉租房的预算,会被赶出去吗?”

今年30多岁的萨米拉全家是来自叙利亚的难民。她的丈夫在当地找了份出租车司机的工作,而她自己则作为全职妈妈,在家照顾两个都在上小学的孩子。她租住的房子是州政府提供的廉租房,两层楼的联排别墅,整个小区干净整洁,政府资助大部分的房租,她只需要支付她能负担的一小部分。

迄今为止康涅狄格州议会还没能提出一个能让各方接受的预算案。原本要在新的一周表决的预算案因为没有足够的支持只能继续推迟。

“我的孩子们都在这里上学,有了自己的朋友,而且这里环境也很好。如果政府把廉租房的预算给砍了,那我真不知道该怎么办了。”萨米拉告诉第一财经记者。

面临困境的不止康涅狄格州。今年6月,评级机构标普和穆迪将伊利诺伊州的信用评级调降为接近垃圾级,是美国各州史上的最差评级,之后穆迪警告将进一步考虑下调该州信用评级至垃圾级。预算危机还迫使该州大幅提高房产税,导致人们迅速离开该州。更令人哭笑不得的是,该州可能很快将不再出售彩票,只因为连彩票奖金都付不起了。

按理说在金融危机发生10年之后,一切都应该步入正轨。进入新财年,就可以使用新的预算,可是有些州就是无法解决预算争端,造成没有预算可用。

州政府财政预算僵局不断

“(议会里的)共和党和民主党无法达成共识,唯一的共识是反对我的提议。”康涅狄格州民主党籍州长丹内尔·马罗伊(Dannel Malloy)公开表示。

马罗伊的提议,主要是卡在了老师的退休金问题上。通过把原本由州政府负担的中小学教师退休金转嫁给下级地方政府而不是真正削减开支来解决州政府的财政赤字问题。这种做法的直接后果就是当地居民的房产税会显著增加。马罗伊已经宣布不在明年的中期选举中谋求连任,但是他的民主党州议员们不得不考虑到明年的选票,不敢支持他的提议。

无独有偶,拥有芝加哥市的伊利诺伊州连续第三年没能在新财年开始前通过预算。伊利诺伊州共和党籍州长布鲁斯·劳耐尔(Bruce Rauner)对州议会提出的预算案不满意,认为开源节流的力度不够大,无法彻底解决伊州的财政危机,从而否决了议会提出的预算案。没有预算,造成政府大量拖欠应付账单,甚至引起供货商的诉讼。拖延了1周后,在本月7日,伊州原本就占多数的民主党议员加上部分倒戈的共和党议员以超过三分之二多数再次通过预算案,推翻了州长的否决,强行通过了新财政年度的预算案,结束了财政预算的僵局。

信用评级机构S&P认为,在金融危机时表现不错的拥有将近4万亿美元规模的美国市政债券,在危机10周年来到的时候面临更多的危机。

“美国的州政府正在进入一个以长期性预算压力为特色的新时代。在过去的130年,市政债券面对各种危机时曾表现坚挺。事实上自从1930年代的阿肯色州之后,没有一个州出现兑付危机。市政债券长期的稳定表现吸引了很多追求稳定回报的投资者。他们其实不应该这样做。”S&P在给客户的研究报告里这样说。

一些州政府的预算危机让依靠州拨款存在的社会服务项目受到严重打击。图为美国一名残疾退伍老兵在等待抚恤金

伊利诺伊州如何成美国最糟糕的州?

政客们常因未能兑现承诺而遭到抨击,但在美国第五大州伊利诺伊州,政客带来的麻烦要大得多。民主党和共和党在该州数十年的政治对峙和历史性管理不善,导致该州面临150亿美元的未支付账单以及约2500亿美元的巨额养老金亏空。

当地时间7月1日,该州连续第三年因党派僵局而没有州政府预算,虽然第二天后该州众议院通过增税方案和预算案,州长劳耐尔却不支持。有政治观察人士称,这份预算案并不代表驴象两党在该州已消弭分歧,达成一致。

有分析称,虽然预算僵局让伊利诺伊州严重的财政状况被曝光到镁光灯下,但该州财政问题至少可以追溯到上世纪80年代,民主党和共和党一直在预算问题上扯皮,是导致该州预算危机的主要原因之一。

同时,预算监督机构公民联盟主席马萨尔(Laurence Msall)称:“伊利诺伊州忽视短期决策的长期后果,才走到了现在的财政危局。”他说,在这场危机中最脆弱的公民受到的伤害最重,预算危机让依靠州拨款存在的社会服务项目受到严重打击。

养老金等问题长期得不到解决,据穆迪估算,伊利诺伊州的养老金亏空总额高达2510亿美元,这笔金额比该州四大公司波音、卡特彼勒、联合大陆航空和好事达保险公司的总市值还要高。

穆迪授信核准主管汉普顿(Ted Hampton)曾表示,伊利诺伊州将养老金视为可用来缓解财务紧张的“金融储备”,且延迟支付账单并长期低估必要开支需求。“所有这些问题都是政府治理和管理的不善。”他说,这是政治领导人打破制度和体系的一种礼貌的说法。

此外,使用短期金融技巧掩盖日益增长的财政问题规模也是该州的重要问题之一。“共和党人和民主党人会站出来,说他们通过了平衡的预算,但他们知道并非如此。”伊利诺伊州政策研究所通讯副主席里克尔特(Diana Rickert)说,政客们要么不知道他们在做什么,要么不懂数学运算。

路透社报道称,伊利诺伊州不得不提到一位政治人物,即该州众议院议长、民主党人麦迪甘(Michael Madigan),他被视为该州最具权势的人物之一,他执掌众议院17次,在他数十年的议员生涯中,参与该州的几乎每一个议案。劳耐尔称,麦迪甘长期任职,具有独特的影响力,因此需要为该州巨大的预算危机承担相应责任。劳耐尔3年前当该州州长,至今几乎未能兑现其竞选承诺,诸如改善该州停滞不前的经济状况,降低政府开支成本和纳税人负担等,因为没有麦迪甘的支持,州长几乎无法推动议案成功立法。

不过,麦迪甘并不接受外界对他的指责,他的发言人曾表示,责任是大家的,该州历任州长和议员都曾在麦迪甘提出或支持的议案上签名。

由奢入俭难

美国州政府的财政僵局主要还是起源于金融危机。金融危机十年来,大部分州政府的收入增长速度放缓。而州政府支出的增长速度还是保持在金融危机前的水平。

“历史上讲,州政府的财政支出每年会增加5%到7%,但是自从金融危机以后,每年的经济增长速度只有1%~2%。州政府的财政支出超过经济增长的速度,赤字就不可能避免。政策制定者必须做出艰难的决定,评估并选择开支的效率。伊利诺伊州和康涅狄格州显然不愿意去面对这样艰难的决定。”研究美国税收政策的智库税务基金会(Tax Foundation)执行副总裁约瑟夫·亨其曼(Joseph D. Henchman)对第一财经记者说。

通常经济衰退结束以后,经济在恢复期能够以比较快的速度增长。战后美国经历过12次经济衰退。其中1948年的经济衰退恢复最快,第一年就增长14%。而2007年开始的金融危机在2009年6月正式结束以后的恢复速度是美国战后历次经济衰退中恢复得最慢的。

经济增长放缓,势必使得政府税收增长放缓。而财政支出的增长脚步却没能相应放缓。

“大多数州的人口都在增长,促使财政支出以超过通货膨胀的速度增加。财政支出增加的压力主要来自健康保险支出的快速增长和政府雇员中白领和专业岗位的工资上升。” 预算与政策重点中心(CBPP)州财政政策高级副总裁尼克·约翰逊(Nick Johnson)告诉第一财经记者。

根据美国统计署数据,美国州政府的财政支出中39%用于提供福利,主要是为低收入者提供免费医疗保险(MedicAid)。州政府支出第二大项目是提供高等教育,占总支出的18%,其中相当大的部分为教师工资。其他开支还包括维持州立医院运营,维护高速公路和其他州级干道,以及维护监狱运行等开支。

美国中小学义务教育主要由地方政府承担,其资金来源主要来自地方政府征收的房产税,州政府提供部分财政资助,例如负担中小学教师的退休金等。在2014年,全美州政府向地方政府转交了3000亿美元,用于支持义务教育,不过,转交的资金中相当大的部分不需要来自州政府的预算而是来自联邦政府的定向转移支付。高等教育例如州立大学的开支则由州政府负担,本州居民上学通常会有学费的优惠。

作为州政府最大的开支,社会福利开支主要包括向低收入者提供免费医疗保险。福利由州政府提供,其费用则由联邦政府和州政府分担。在2016年全年,美国在为低收入者提供免费医疗保险的项目上花费了5535亿美元,其中2045亿美元由州政府财政负担。根据亨利·凯瑟家族基金会统计,美国在免费医疗保险上的花费在金融危机之后保持了平均每年6%的增幅。而经济增长速度每年不到2%,危机之后10年积累下来,这对州政府的财政形成了挑战。

如果说为低收入者提供免费医疗保险的开支有其必要性和无法预期性,但是其他的财政开支每年增速达到5%~7%,与免费医疗保险花费的增速也非常接近,而不是量入为出,积极寻找可以节省的项目。

亨其曼说:“长期以来,州财政预算的制定仅仅是把上个年度的计划拿来,每个项目的开支都增加一个固定的比例。但是鉴于财政开支不能一直超过经济发展,这种预算制定方式就不能再继续下去。这是目前新的发展。”

历史积累负担沉重

在康涅狄格州的议会还在为预算争吵的上周,康州的政府雇员工会举行投票支持冻结今后每年的自动工资上涨和加大雇员对医疗保险和退休基金的支付比例。这个决议预计可以在未来2年里减少康州政府16亿美元的支出。虽然有人怀疑工会提出的方案削减力度是否能完全解决赤字问题,但是至少有助于平衡正在制定的预算。

“除了财政开支增长超过经济增长速度以外,州政府尚未缴纳的雇员退休基金也是一大问题。”亨其曼说。

美国在上个世纪无论是政府还是私人企业都会提供丰厚的医疗保障和退休金。进入21世纪,随着通用汽车的破产,私营部门的员工不再拥有这样的优厚待遇,但是政府职员和中小学教师依然有政府提供的退休金。政府雇员退休后每月领取的退休金与其退休前收入成正比,与退休基金的投资收益无关。这种与实际投资收益无关的退休金制度设计于20世纪,但是在新的时代因为退休人员寿命大大延长而使支出远超当初的计划,投资收益因为经济增长放缓而减少,造成入不敷出、难以为继。

每年州政府应该向雇员退休基金拨款,以确保未来的投资收益能够负担所需要的支出。但是原本就开支失控的州政府无视未来必将爆发的兑付危机,减少向雇员退休基金拨款。这样的做法在雇员集中退休开始领取退休金前都可以做到寅吃卯粮,但又不需要增加显性债务。

信用评级机构穆迪曾预计,美国各个州雇员退休基金的缺口在2017年将达到1.75万亿美元。这些美国州政府的隐性债务,并不是在金融危机之后才开始积累的,而是过去数十年来积累下来的。在2016年,这些退休基金总共有30%的资金缺口,而且投资效益也不容乐观。从1990年代起,为了减少投入,这些退休基金开始投资对冲基金等更加有风险的资产,以希望通过高投资回报来弥补资金的缺口。但是事与愿违,根据穆迪的统计,2016年各州的雇员退休基金投资收益中位数仅为0.52%,远低于当年标普500股指12.25%的总回报,也远低于10年美国国债的收益。而穆迪估计,这些基金必须年回报在7.5%以上才能有足够的资金支付政府答应员工的退休工资。

私营企业的退休计划已经转变为雇主按月向雇员的退休基金注入固定的金额这种形式。在这种形式下雇员退休后的收入由基金投资运作的结果来决定。政府雇员工会一贯反对这种退休后待遇不确定的退休计划,而州政府也没有私营企业那样推动改革的决心,且没有按时向雇员退休基金拨款的财政纪律,所以政府雇员退休基金的缺口就日积月累成为一个越来越严重的问题。

虽然政府雇员工会一直不愿意做出足够迅速的调整,但是波多黎各的破产不仅震撼了市政债券市场,也给所有的州政府雇员敲响警钟。康州政府雇员工会能同意削减工资和福利,一部分原因就是看到了改革的必要性和迫切性。

竞争中求改善

州政府财政的恶化不仅影响政府雇员,对私营企业的经营也有很大的冲击。通用电气在2016年宣布将把总部从康涅狄格州迁往波士顿。在宣布这项决定前,通用电气曾高调反对康州为了平衡预算而增加公司税。为了促成通用电气的搬迁,波士顿所在的马萨诸塞州政府提供了1.45亿美元的税务优惠,以奖励通用电气把总部的200个工作岗位带来波士顿。通用电气40年前把总部从纽约市迁往康州的时候,也曾得到过类似的税务优惠。

州与州之间这样的恶性竞争让专家们担忧。

“州与州之间的竞争造成自我伤害。这样的割喉战是一个不好的经济发展战略。每个州应该用有限的资源来投资基础设施和提升人口素质,这才是正确的发展模式。”约翰逊说。

但是公司的离去确实起到了一些作用,比如促进政府反思,改变预算,推动提高竞争力的措施等。

“州与州之间有很多友好的竞争。有些州税率低,但是除了提供警察和法院外没有其他什么服务。有些高税率的州提供所有可能的服务。大多数的州在这两种极端情况之间。只是,财政必须平衡,不可能长期保持高服务低税率的做法。”亨其曼说。

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