借土地批租破解地方财力之困 上海旧改10年完成100年工程

整个“十三五”期间，上海规划中心城区完成二级旧里为主的房屋改造240万平方米，实施约5000万平方米的各类旧住房修缮改造。其中，2018年上海要完成300万平方米（6万户）旧住房综合改造。

上海市委书记李强近日前往黄浦区老城厢地区，实地调研旧区改造工作推进情况。李强说，上海发展到今天，必须下大决心、花大力气加快推进旧区改造，聚焦重点，攻坚突破，切实改善旧区内困难群众的居住条件。

6月27日，中国共产党上海市第十一届委员会第四次全体会议审议并通过《中共上海市委关于面向全球面向未来提升上海城市能级和核心竞争力的意见》，提出上海要提升城市能级和核心竞争力。同时还提出，下半年要扎实做好改善民生工作，旧区改造要创新思路、办法和机制，切实改善基本居住条件，确保居住安全。

上海自新中国成立后就持续推进旧改，但真正大规模开始旧改，是上世纪90年代。究其原因是当时黄浦区（原卢湾区）将土地批租和改造旧区相结合，探索了一条利用国内外资金加快旧区改造的新路。

旧改之困

截至1991年，上海危、棚、简屋还有365万平方米，加上二级旧里房屋，累计1500万平方米。1992年，上海市第六次党代会提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”，自此拉开大规模旧区改造序幕。

彼时，上海市民居住矛盾突出，数十万家庭人均居住面积低于4平方米，其中3万多户家庭人均居住面积不足2.5平方米。

但要实现旧改的目标并不容易。“六五”（1981-1985）、“七五”（1986-1990）期间，上海全市每年只能拆除危棚简屋和二级旧里15万平方米。如按此推算，完成1500万平方米的旧改任务，需要100年。

造成上海旧改迟缓的最主要原因，是资金短缺。

当时的财政体制主要是市一级财政，区一级还是定基数超额分成的办法，因此区的财力十分薄弱。再加上区级财政的基础是吃饭财政，仅仅依靠区级财政搞大的建设项目，不论是从建设体制上还是从区的财力上都是不可能实现的。

突破性的改革任务，落在了斜三基地身上。

原卢湾区的斜三基地，被列为“七五”期间23片旧区改造基地之一，位于打浦桥以西、瑞金南路以东、卢湾中学以北的区域。当时，这里人口密集、环境恶劣、污染严重，老百姓要求改造的呼声非常强烈，但困难重重。

原卢湾区住宅建设办公室主任、区房屋开发总公司总经理高宝泉说，这里1000多户居民要动迁安置，20多家工厂和商店要搬迁，周围的环境要改造，臭水浜要填埋，道路要拓宽，这一切都需要钱。仅以安置一户居民一套商品住宅10万元左右计算，动迁费就要1亿左右，靠地区财力，短期内根本不可能实施改造。

记者查询发现，1993年卢湾区财政收入为3.45亿元。

面对群众对改善居住条件愈来愈迫切的需求，上海旧区改造必须变革，走出一条不依靠财政资金大规模开展旧改的新路。

“当时上海的侨汇房很紧张，华侨买不到好的房子。市里允许各个区建造一批侨汇房，这给改造斜三基地的危棚简屋带来一丝希望，老百姓期盼已久的居住难问题也有了解决的可能。”高宝泉说。

几经周折，黄浦区（原卢湾区）政府找到香港中国海外发展有限公司合作。但根据当时的政策，外商投资建设的侨汇房，只能卖给有上海户籍的华侨，销售受到很大限制。于是，香港中国海外发展有限公司提出，将当时政策允许的“合作改造”，变成“土地批租”，以突破销售对象的限制。这一思路得到了上海市有关部门的肯定和支持。

在向上海市土地管理部门申办了土地批租手续，并交纳了100万美元的土地批租费用后，香港中国海外发展有限公司以2300万美元，受让了斜三地块中19790平方米土地，开了改革开放以来吸引外资进行旧区改造的先河。

由此，斜三基地也成为上海第一个利用土地批租来实现旧城区改造的成功案例，被誉为“海上第一块”。

斜三基地动迁工作自1992年3月正式启动，得到了大多数动迁居民的支持和配合，大家都愿意从拥挤、环境差的棚户区搬到一房一厅、两房一厅的新工房居民小区。平均每户约6万元左右，总共用了8000多万元，完成了居民的动迁安置工作。

整个动迁大概用了半年时间基本完成，土地三通一平后，1992年9月交到了开发商的手中。

1992年10月底，斜三地块4幢31层大厦开工，仅花了18个月就结构封顶，1994年底基本竣工，也就是现在的海华花园。

“斜三基地旧改工作进展很顺利，竣工后的销售也很抢手，动迁居民的住房有了较大改善，打浦桥地区面貌发生了很大变化。”高宝泉说，接下来开发商继续向斜三基地的南部发展，进行了二期、三期的旧城区改造工作。

斜三基地改造建设后，昔日的棚户区已高楼林立。斜徐路上的棚户“孤岛”改造成为街心花园，徐家汇路路幅由13米拓宽至50米，成为上海南部连接南浦大桥与肇嘉浜路的主干道。

土地批租全面展开

有了斜三基地的成功经验，土地批租在上海各区全面展开。据统计，仅1992年、1993年，上海共批租459幅土地，涉及旧区改造147幅，拆除旧房185万多平方米，其中危棚简屋85.4万平方米，占拆除总量的46.2%。

土地批租使得旧区改造工作的进程明显加快，成为上海城市建设史上的一个重大突破。

数据显示，到上世纪末，上海共改造了包括365万平方米危棚简屋在内的二级以下旧里房屋1200余万平方米，受益居民48万户。

“十五”期间，上海“拆、改、留”相结合，展开新一轮旧区改造。这一阶段共改造二级以下旧里房屋700余万平方米，受益居民28万户。

“十一五”期间，上海又以世博园区、轨道交通等重大市政基础设施项目的拆迁为契机，改造了340万平方米旧住房，受益居民12.5万户。

“十二五”期间，上海累计实施各类旧住房改造7000万平方米，受益居民超过100万户。经过不同阶段的发展，上海的住房矛盾逐步缓解，至“十二五”期末，城镇居民人均居住面积达到18.1平方米。

“十三五”期间，上海提出按照“留、改、拆并举，以保留保护为主”的原则，统筹规划，有序推进旧区改造和旧住房修缮改造。其中，旧区改造方面，上海将继续以成片二级旧里以下房屋为重点，同时开展中心城区零星旧改地块的改造，并推进郊区城镇旧区改造和“城中村”改造。规划完成中心城区240万平方米成片二级旧里以下房屋改造。

旧住房修缮改造方面，上海规划按照“业主自愿、政府扶持、因地制宜、多元筹资”的原则，实施5000万平方米的各类旧住房修缮改造。小区停车位、既有住房加装电梯、二次供水改造等，有望结合修缮改造一并实施。

其中，2018年要完成300万平方米旧住房综合改造，受益居民约6万户。

伴随着地价、房价、物价上涨带来的刚性增长，上海旧改安置成本逐年走高。一直以来，上海致力于体制机制创新，多渠道筹措资金，包括财政资金、银行贷款、地方债券、公积金等都在为旧区改造提供支持。

上世纪80年代末，国家和上海在土地使用管理方面都出台了新的法律法规和政策，比如1987年上海在国内率先发布《上海市土地使用权有偿转让办法》；1990年国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》。这既为土地制度改革明确了大的方向，也给土地批租等创新实践带来了机遇。

“在深化改革开放中，必须要善于在法律政策的框架下，甩开膀子大胆试、大胆闯，敢于做改革路上‘第一个吃螃蟹’的人。” 高宝泉说。