让农民集中居住必须面对的五个问题

编者按：

继大中型城市的大规模拆迁发生之后，涉及农民的大规模拆迁正在到来。

不管是叫“新农村建设”，还是“新民居建设”、“城乡统筹”、“农民集中居住”，意思都是一个：让农民拿出他们的宅基地，搬离他们的现有居住地，集中住到城镇附近。其实这就是一个城市化的过程。我们的专家称之为土地发展权转移。

在土地发展权转移的过程中，在即将到来的大规模农民拆迁过程中，现实矛盾已经屡有显现。专家告诉我们，有许多问题必须面对和解决。

而更加需要思考的问题还在于，如果大批农民搬离了故土来到城镇，如果他们逐渐失去了土地，那么他们的城市化生存会如何发展，如何保证就业，如果他们进城失败了，怎么办？

关于土地发展权转移的误区和方向的思考

随着工业化与城市化进程的加快，工业和城市发展对土地的需求加快，目前我国不少地区部分地处远郊或纯农区、农村宅基地地区，也在政府主导下开始进行拆迁和复垦，并推动大规模农民集中居住。

在这些地方改革实验中，比较有代表性也具有较大影响的，包括：作为我国“城乡统筹发展综合改革试点”城市成都的“拆院并院”改革试验、浙江嘉兴的“两分两换”试验、天津的“宅基地换房“改革，以及重庆的“地票交易”改革试验。

除了上述具有全国知名度的地方改革实验外，全国各地很多地方以“新农村建设”、“新民居建设”、“城乡统筹”为名进行的农民集中居住，正在大规模进行，并有愈演愈烈之势。

比如，除了在城市大搞“一年一变样，三年大变样”的城市大规模拆迁改造外，河北省还开始以三年为一个阶段推动农民集中居住。该省计划用三年时间“改造”全省15%的村庄。“改造”方式为拆除农民宅基地上的房屋，统一另建“新民居”，实行“农民集中居住”。按此速度，20年后，该省农民将“全部集中居住”。

在山东，诸城、淄博、临沂、济宁、德州和聊城等地都部分开展了“撤村改社区”并推动农民集中居住。以诸城为例，从2007年开始，在全市农村以两公里为半径，把全市1249个村庄按照地域相邻、习俗相近的原则，规划建设为208个农村社区，每个社区涵盖大约5个村庄、1500户，引导农民向社区中心村集中居住。据报道，全国已经有20多个省区开始推动形式规模各异的纯农区农民集中居住和宅基地复垦运动。

就我们看来，各地进行的“农民集中居住”，其本质都是通过农村宅基地复垦与农民集中居住而进行的一种土地发展权转移。土地发展权转移（TDR, Transferrable Development Rights）概念最早起源于美国，它是指将一块土地进行非农开发的权利，通过市场机制转移到另一块土地。如果我们把在某个地块上进行如非农业开发之类的权利称为土地发展权，那么这种权利可以从某地块上分离出来，并被有偿转移到接受（或购买）区的另一地块上。

到底应该怎样评价前述讨论的各地改革实践？

不可否认，在改善农村基础设施和居住条件、节约用地方面，这些对农村建设用地特别是农村宅基地进行统一规划和农民集中安置的做法，有改革探索意义。

目前我国建设用地总量已经超过4.7亿亩，其中城镇用地(城市加建制镇)0.5亿亩，独立工矿用地0.5亿亩，而村庄用地（不含独立于村庄之外的乡镇企业用地）就高达2.5亿亩，且呈逐年增加的态势。农村集体建设用地无疑是农民重要的生产生活资料，是农民最大的物质财富，但由于缺乏市场机制以及产权不清晰等原因，绝大部分农村建设用地利用效率不高，不加以开发利用实现不了其自身的价值，农民自然也享受不了土地增值的收益。

通过盘活农村集体建设用地并进行土地发展权转移，一方面可以让城市获得更多的用地指标，另一方面也可以让农民分享部分因城市化过程而带来的土地增值收益，村级组织可以用各种形式办实业和物业，农民也可以通过宅基地置换改变居住形态和居住环境，提高农民的生活质量。因此，在推动农民集中居住过程中，如果操作的程序公正，操作方法得当，补偿标准合理，就有可能实现多赢。

但从近年来我们及一些其他研究者对相应地区的实地调查来看，无论是天津的“宅基地换房”，嘉兴的“两分两换”，还是成都的“三个集中”，抑或是重庆的“地票交易”，本质上是地方政府通过推动农村宅基地拆迁、复垦和农民集中居住来获得建设用地指标的行动。不同地区的改革措施虽然有所差别，但主要体现在拆迁补偿水平和集中居住标准上，一些地区条件比其他地区要更优惠些而已。但无论是宅基地拆迁补偿水平，还是集中居住标准，补偿安置政策基本上是由地方政府部门主导制定，缺乏公共参与和讨论，也就不可避免地会出现一些问题，值得政府、学术界以及公众去关注和深思。

问题一　　是否有足够法律依据？

这种通过宅基地拆迁复垦来实现土地发展权转移的做法是否有足够的法律依据？

从指标供给的形式来看，不论是成都“拆院并院”、重庆的“地票交易”、天津的“宅基地换房”、嘉兴的“两分两换”，还是各地以“城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩”名义进行的农村宅基地拆迁复垦行为，都不是通过比较完善的市场交易实现的，而主要是行政手段。在很多地方其与“征收”行为的界限十分模糊，因为尽管农村宅基地被拆迁复垦后土地所有权依然保留在集体，这个过程中农民的住房及附属房屋、天井、院落、晒场等财产被剥夺，依旧符合征收的特点。

即使是重庆的“地票交易”，由于参与交易的主体仍然是区县乃至乡镇地方政府，而不是“被集中居住”的农户。而在其他地方的实践中，我们甚至观察到明确将“征收权”下放到市县一级以下政府的“下征”政策，这与正在修订中的《土地管理法》再次强调对征收权的上收和管制恰恰相反。

而且，尽管当前地方政府主导和推动的宅基地拆迁复垦行为拥有征收的特点，但地方政府基本上没有将农村宅基地拆迁复垦纳入征收程序来推动，因此也没有一套听证、公告、仲裁等法定的程序。也正因如此，各地实践中，农村宅基地拆迁复垦的程序也是五花八门。

问题是，既然没有纳入征收范围，地方政府有什么法律依据来拆除和复垦农民的合法住房和宅基地？这样做是否与现行法律相悖？如果发生纠纷，是否可以有权利的保护救济？

更进一步讲，为了获得建设用地指标，通过动用征地权来推动农村宅基地拆迁复垦是否恰当？把农民的宅基地拆掉复垦，让农民集中居住，并由地方政府获得建设用地指标，这样的行为是否符合“公共利益”？如果像某些地方政府宣传的那样，农民可以获得那么多好处，为什么地方政府不通过推动农民或农民集体为交易主体参与的土地发展权市场交易，而非要通过一种近似于征收的办法来实现宅基地复垦？拆除和复垦农民的宅基地并不是为了国家或地方重要的基础设施、能源、教育、军事等公共项目建设，甚至也不是为了一个特定的商业或居住项目，而是为了获得地方政府可以灵活使用的建设用地指标，为什么要动用征地权？

问题二　　农民集中居住应在什么范围内推行？

农民集中居住到底应该在一个什么样的范围内推行？大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？

根据我们的调查，农民集中居住的范围在各地差别很大。有的地方采取小范围就近集中居住的做法，比如我们在成都双流县调查发现，当地在“拆院并院”过程中采取就近安置的办法，由于新的居住点交通便利、商业设施较为齐全，农民的生活相对便利，同时新的居住点离农民的承包地不算很远，所以对农业生产的影响相对要小；而在天津华明镇，则采取农民集中居住到城镇的做法，在城镇边上建设大规模的高密度公寓式农民居住小区，镇内几个已经被拆除的村庄的原居民统一被安置到农民居住小区，对农民而言，尽管生活方便了，农业生产却受到很大的影响，养殖业生产更是无法进行。

此外，急进的、大规模、运动式的整村拆迁复垦是否有必要？将宅基地复垦为耕地，由于耕作层已经破坏，耕地的质量较差，如果宅基地上的房屋很陈旧破败并已空置，且没有非农价值，复垦的成本就较低，作为补充耕地的来源尚可理解。但在目前很多地区推行的宅基地拆迁复垦行动由于是大规模、运动式整村拆迁，所涉及的农民住房，有相当部分是质量较好的砖瓦结构房屋，并常年有人居住，拆除这样的房子势必要付出较大的经济代价，是一种社会资源的浪费，这样的代价与获得的质量较差的耕地相比，是否相称？

当然，地方政府的主要目的在于获取建设用地指标，在发达地区，一亩建设用地指标本身就值10万元甚至20万元，有指标就可以征收城郊农地，其出让金则可高达几十万元甚至几百万元。从这个角度看，即使拆除较新的农村房屋，将宅基地予以复垦也是合算的。如果复垦宅基地不能折抵建设用地指标，地方政府显然不会有那么高的积极性去推动大规模的运动式的整村拆迁复垦。

问题三 　集中居住的补偿和安置问题

在宅基地换房问题上，显然不同博弈方对其中收益分配合理与否，有着非常不同的计算，也必然产生差别很大的看法。

以天津为例，从政府角度来看，通过宅基地换房，对农民意味着资产价值、服务设施、生活环境的巨大改善，显然是对农民福利的改进。

但这种说法的有争议之处，是对村民原有住房价值估算中是否应该包括宅基地土地乃至村集体原有建设用地的价值。我们调查的不少天津村民认为，政府在其中获得了绝大部分利益，而农民则有很大损失。

根据新华社2008年8月26日的一篇报道，曾经给天津的宅基地换房算过一笔账，并认为通过宅基地换房，华明镇农民的家庭财产大幅增加：原来农民居住土坯房或砖混房，估价在２万元到５万元。到新的小城镇置换一套80多平方米住宅，价值超过40万元，农民的房产价值增加了10倍左右。同时，政府还将土地增值收益用于还迁农民的社会保险。还迁农民达到规定年龄，就可以享受每月400~500元不等的社会保障金。

据我们在华明镇的调查，从市场估价来看，75平方米的楼房按每平方米4000元的均价，价值大概在30万~40万元之间。以华明镇贯庄村为例，该村宅基地平均每户165平方米，但加上村办企业、道路、办公楼等集体建设用地，贯庄村共有农村集体所有的建设用地2142亩，1910户，平均每户748平方米，折合为1.12亩。如果按户均一亩建设用地计算，考虑到贯庄周边的土地挂牌出让价格是每亩200万~400万元，是宅基地换房30万元收益的7~13倍左右。当然，华明镇各村的户均建设用地有所不同，但华明镇共有集体建设用地12071亩，可以计算出户均农村建设用地大概在0.8亩左右。华明镇部分农民希望政府能够按宅基地实际面积一比一换房。这样的要求，显然远远超过了政府目前愿意支付的水平。因此，部分农民不愿意搬迁是必然的。

这里并不是说，去完全满足所有农民的补偿要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆迁过程中，也可能会出现个别权利人漫天要价、导致城市更新或改造无法完成的情况。但这种情况的出现，恰恰（虽不必然）是缺乏市场交易机制、没有价格发现机制来显示财产权利真实市场价值所带来的结果。

因此，这里的关键问题，是土地发展权转移过程中仍然缺少市场定价要素，土地发展权转移价格基本上被地方政府单方面地规定为小城镇大小不同的一套住房的价格，而农民在此过程中基本缺乏谈判权。总之，在没有找到合理的定价方式前，强势地方政府忽略、伤害农民的眼前或长远利益的状况几乎是难以避免的。

问题四　　如何切实尊重农民意愿？

如何在集中居住过程中对农民意愿实现切实尊重的问题，虽然各地出台的宅基地换房政策中一再强调要充分尊重农民意愿，但实际操作中却往往难以实现。

在政府为获得土地指标来推动城市和工业发展的强烈激励下，很难相信“搬、还是不搬”对拆迁复垦所涉及农民能够构成一个真正的选择，结果是缺乏足够发言权的农民“被”集中居住的性质很强。

以天津为例，尽管当地各种政策文件中一再强调，宅基地换房以自愿为原则，要在保障农民利益基础上尊重农民意愿，由农民自愿提出申请，与村委会签订协议，同意宅基地换房，才可以操作；同时村委会必须召开村民代表大会表决，签字画押，公证处公证。但根据我们的调查，在实际操作过程中，一些地方存在着强势推进宅基地换房的情况，尊重农民意愿的措施有时很难落实。

以华明镇为例，由于宅基地换房涉及到的贯庄村出现拆迁困难，华明街道委员会2008年8月16日就发布了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件。

文件中要求：与贯庄未搬迁户有亲属关系的华明街道办事处工作人员、管委会及物业聘用人员、贯庄村两委会成员、党分支书记、企业负责人等，从8月18日至8月22日在岗做亲属的工作，促使他们搬迁；从8月23日至8月27日停职做亲属工作，若亲属仍未搬迁，街道党委将视情况，分别做出停发奖金及相应福利待遇、解聘、辞退、免职以及党组织处理等。

一些村民反映，在宅基地换房过程中，村委会搬迁到新社区，原有菜市场强行关闭和拆除；村内道路也放弃维护；断水断电，村子周围的学校也同时搬迁。村民往往面临的局面是不得不换。虽然天津市政府要求必须90%以上的村民同意才能进行宅基地换房，但我们对贯庄的调查表明，村民意见并没有得到充分尊重，结果导致占全村45%的866户农民联名起诉。

不妨再来仔细考察一下重庆的地票交易模式。按照有关研究，通过地票交易模式流转集体建设用地是当前重庆市偏远区县（渝东南、渝东北）农村腹地土地发展权转移与交易的主要方式。虽然政策设计的初衷里包含引导城市化资本反哺农村，但一切细节都在程序设计里。

由于区、镇政府既是流转相关规定的制定者和农村土地发展权转移的管理者，同时还是复垦项目的投资主体和参与收益分配的利益主体，在利益驱使下，基层政府组织（区县、乡镇及农村集体经济组织）对地票交易模式下的农村集体建设用地发展权流转与交易自然热情高涨。而且，在地票交易后的收益分配中，政府收益仍居主体地位。

以重庆市地票交易模式的典型区域——江津区为例，参与收益分配的主体有区级、镇级政府、开发者、农民集体和农民，两级政府与农民集体的收益分配比例为6：4，荣昌县政府与农民集体的流转收益分配比例为5：5，只有在流转市场化机制较为健全的江北区，政府与农民集体之间的收益分配比例为2：8。在区、镇政府如此深入参与地票交易分配的情况下，很难想象农民宅基地复垦过程中能够完全尊重农民意愿。

更重要的是，目前重庆在地票用于某个具体建设项目（即“落地”）时，明确采用的是“征收”程序；而且由于绕过了建设用地年度指标的限制，可以向国土房管局申请不受当年征地指标限制的用地报征。虽然从原理上说，法治社会约束国家征收行为的两大法律要件是“公共利益”和“公正补偿”；但在中国的现实中，建设用地转用指标的限制，事实上对任意的征收行为起着一定的约束作用。

两方面结合，就不难发现现有地票落地方式所存在的系统性法律风险：虽然现在由于地票市场尚在培育中，但只要诸如赋予了地票某种“招拍挂”入场券的权能（类似于香港的“换地权益书”），带来价值的更大提升和交易量的放开，企业花费高额成本获取的大量“征地指标”一旦要求“落地”，经济激励和法律漏洞结合，可能带来的扭曲我们必须提前研究清楚。

问题五　　农民集中居住的后续问题怎么解决？

农民集中居住的后续问题没有得到充分考虑和妥善解决，这本质是一个“外生推动”的城市化所固有的缺陷，即并非缘于生产生活方式自然调整而产生的集聚。

首先是复垦后耕地的归属问题。以天津华明镇为例，搬迁上“楼”的农民如何参与类似复垦项目的收益分配仍不明朗。按照《中国新闻周刊》记者的调查，天津市东丽区华明示范镇宅基地复垦项目占地2000亩，华明街道为此专门成立了天津市滨海华明农业有限公司。规划建设581栋二代节能温室和两个各占15亩的智能温室，将重点发展高效设施农业和休闲观光农业，该项目建成后预期年收入可达4765万元，安置就业1500多人。

从华明镇的安排来看，华明街道办事处农办主任李健生称，“这个项目将来交由公司运作，收益也归公司”。因此，被置换出宅基地的农民应该不能参与复垦后的耕地收益分配。

其次，有些地方的农民集中居住小区完全按照城市居民公寓式的小区模式建设，不管当地的农民是否已经脱离农业生产，不仅未考虑农作物晒场和农业生产辅助用房，甚至连放置农机具的场所也没有。在我们的调查中发现，很多农民集中居住小区里，道路被用于晒场、停放各种农机具的现象非常普遍，给当地农民的生活和生产带来了极大的不便。

最后，由于集中居住以后，农民的生活成本，包括煤气、自来水、物管费等均有不同程度的提高，在一些地区宅基地复垦后农民失去了房前屋后的自留地，连蔬菜也要到菜市场购买，事实上降低了农民的生活水平，对那些原本靠农业生产可以实现生活基本自给自足的农民，特别是对俗称“4050”（四十多岁和五十多岁）农民来说，原有自给自足的生活方式被打破，就业又有困难，也没有达到领取养老金的年龄，生活更加艰辛。

由于存在着上述问题，目前在各地推行农村宅基地复垦过程中存在着相当大的阻力，也带来了不同程度的社会不稳定，甚至在一些地区出现较为严重的上访和集体性事件。我们的调查还发现，在一些地区，地方政府通过放弃对原有村庄基本设施维护，甚至在学校考试之前突然将学校搬离，从而对剩余村民施加压力，使得剩余村民为了维系基本生活条件和确保孩子上学，“自愿”在搬迁协议书上签字。通过这种方式实现的“自愿”集中居住，很难让人满意。

改革方向

客观地说，一些地区进行农民集中居住改革试点，在节约用地、改善农民居住条件上、拓展城市发展空间上，有着一定的积极意义。特别是对那些宅基地确实过于分散而农民原有居住条件较差的地区，进行上述土地发展权转移有一定合理性。但这里的关键问题是，从程序正义的角度看，在具体的操作过程中，农民的宅基地发展权（即农民自主处置其宅基地资产并获取收益的权利）是否得到了足够的尊重？

退一步说，即使一些地区进行的上述改革探索有其积极意义，如果各地不顾本地条件而大力推广，一窝蜂地搞农村居民点集中，那么就很可能对广大农民利益造成严重损害。

一个更值得深思的问题是，上述行动如果被各地所效仿，那么我国将要推进的农村集体建设用地“入市”的改革将根本无从谈起。因为所有可流转的农村集体建设用地，都有可能被地方政府纳入拆迁复垦的计划，这显然与2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神背道而驰。

未来在宅基地复垦过程中，如何在政府的统一组织下，进一步推广市场化模式，将宅基地复垦指标交易建立在一个更加健康、更加公平的市场机制框架下运作，是未来新农村建设中必须要处理的问题。只有解决这个问题，才可以有效避免我国目前广泛出现的各类新农村建设和城乡统筹改革中的强制性宅基地拆迁与集中居住现象。

我们认为，需要通过一个长期的计划来渐进地推行纯农区农村宅基地复垦工作，而同时逐渐放开宅基地，包括集体建设用地的市场化交易，而竭力避免大规模运动拆迁和农民集中居住的模式。

一方面，政府在推行农村宅基地复垦工作时必须谨慎。只有那些当地农民确实已经永久性迁入城镇并从事非农产业的空心村，以及零散的破败的小村落，才具备拆迁复垦的条件。另一方面，宅基地和集体建设用地的市场化交易，本身也有利于农村建设用地的更高效利用，同时鼓励不同市场主体参与宅基地自身的市场以及宅基地上的发展权市场发育。这里特别需要强调，土地整理和宅基地复垦的投资主体可以逐渐多样化，相应地，收益也可以在农民、集体、投资者以及地方政府之间进行合理的分配。

我们在最近这些年的调查中，发现在一些地区确实有这样的做法，实施效果也较好，比如浙江省慈溪市有很多农村宅基地整理项目就是由村集体来投资进行的。项目完成后，政府相关部门进行验收，复垦的耕地按照一比一折抵建设用地指标，归村集体所有，村集体可以将指标卖给市政府，也可以卖给市内任何一个乡镇政府。笔者调查的慈溪市海星村目前已实施了四期宅基地整理项目，农民集中居住的小区就在本村范围内，小区不仅解决了公共服务、文化娱乐、污水处理、道路绿化等基础设施问题，而且由于住房依旧是独门独院的小楼，没有给村民带来生产上的不便。复垦的耕地归村集体所有，统一发包给种粮大户，折抵的建设用地指标以15万/亩卖给政府，用于平衡宅基地整理的投入。

总体来看，土地发展权转移和交易本身是一个好东西，关键看是如何在明确界定土地发展权归属、明确权利主体的前提下，搭建一个市场化的平台，实现效率和公平兼顾的帕累托改进。

考虑到中国仍处于高速城市化的发展阶段，人口和劳动力迁移也主要是从农村向城市、从内地向沿海集中，通过建立土地整理后新增折抵指标的全国性交易平台，并渐进有序放开建设用地复垦的市场化交易机制，不仅仅能通过经济较发达城市或地区购买土地指标来保护经济欠发达的城市和地区，特别是粮食主产区耕地和自然环境，也能为城市和发达地区提供更大用地空间、促进资本、劳动力和人口在整个国土空间上实现更有效率的配置。

（作者汪晖系浙江大学公共管理学院副教授、陶然系中国人民大学公共经济与治理研究中心主任、史晨系中国人民大学公共经济与治理研究中心研究员，汪晖和陶然还均为北京大学-林肯研究院城市发展与土地政策研究中心研究员）