郑功成：中央承担应有责任 社保改革亟须突破“地方承包制”

与中国社保相伴而生的“中央点菜、地方埋单”的制度模式已经到了不得不改变的关头。中国社会保障学会会长郑功成呼吁，在这一轮的社保改革中，地方政府不能按照“承包制”思维来独立运作社保制度，中央政府必须承担起应有的责任。

郑功成在25日举行的第三届全国社会保障学术大会上做出如上表示。全国社会保障学术大会是由中国社会保障学会主办的社保年会，自2015年学会成立暨首届学术大会召开以来每年2月份在京举办。本届大会的主题是“社会保障与经济发展”。

中央政府和地方政府之间社会保障的权责划分不明确是现行社保制度备受诟病之处，这也成为养老保险全国统筹方案迟迟难以出台的重要原因。正在制定中的养老保险顶层设计需在央地事权财力的分配上做出突破。

走出“地方承包责任制”

1994年，分税制改革以税收法规形式划分了中央和地方的财权范围，但对政府间的社会保障事权并没有做明确的界定，现行社会保障管理沿袭传统体制，政府间的社会保障权责划分仍十分模糊。

受制于经济发展水平总体偏低和地方发展不平衡等，中国选择了条块结合的社会保障模式，中央政府对社会保障制度给出了框架性的支付安排，并赋予地方较大的自主权。中国的社会保障体系框架在全国范围内基本统一，但具体政策却在地区之间、群体之间存在很大差异。

郑功成把这种模式称为“地方承包责任制”。采取地区分割，自下而上渐进改革的直接后果，是各地的“模式创新”五花八门。同时，筹资不公和待遇不公损害了制度的健康发展，造成了地区间竞争的不公平。

“这使得整个社会保障制度难以真正理性的走向成熟、定型，其公信力和可持续性受到了侵害”，郑功成说。

当前社保改革中的一大难点是如何合理划分中央和地方的财权和事权。分税制改革之后，中央政府收走了大部分的财政税收，而把大部分的财政支出责任尤其是社会保障支出责任留给地方政府，从而形成了社会保障制度实施过程中的“财权层层上收，事权层层下移”的局面。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说，在这种“中央点菜、地方埋单”的社保运行模式中，地方政府承担了与本级财力不相匹配的社会保障支出责任，经济发展到新常态之后，地方土地财政式微使得这种运行模式越来越难以为继。

从社会保障发展的历史来看，社会保障的公共品属性和肩负的国家治理使命，决定了它必须由中央政府主导，并通过立法赋权明责才能付诸实施。

郑功成建议，在中国社会保障制度走向成熟、定型的时候，需坚持政府主导，确定中央政府的权威。特别需要尽快从以往的地方创新为主提升为国家层面统筹考虑。

他说，必须强化中央政府的决策责任，确保中央政府对基本养老保障制度牢靠的掌控权，地方政府可以博弈责任分担方式和比重，但不应享有自行创制或是按照“承包制”思维来独立运作制度的权力。中央政府应该担负起顶层设计、推动社保立法、合理配置资源、维护制度统一的重大责任。

关于地区之间的差距，郑功成表示，在地方发展失衡的条件下，可以允许一定时期内存在差距，但任何时候都不能动摇统一制度的目标和扭曲通往目标的路径。在深化改革中不仅不能屈从地区差距，放任地方分割，而且应当尽可能地通过社会保障制度的统一来促使公共资源得到更加公平的配置，让社会保障成为缩小地区差异，实现地区协同发展的重要手段。

养老保险全国统筹方案制定之难

养老保险顶层设计中强化中央责任的一项政策是推进养老保险全国统筹。杨燕绥认为，基础养老金全国统筹将实现中央政府在公共品供给上的“零突破”。

“全国统筹意味着中央政府将第一次‘亲手’为全体国民提供公共服务。中央只有亲自做过之后可能才会切身理解地方的难处。”杨燕绥说。

按人社部公开的时间表，2016年应该出台基础养老金全国统筹方案，但方案却迟迟无法出台。人社部一位参与政策制定的人士对第一财经记者表示，方案制定的困难之一在于如何划分中央与地方对基本养老金的筹资和支付责任。

养老金统筹到哪一级，就意味着哪一级政府要为养老金来承担兜底的责任，上级政府缺乏提高养老金统筹层次的动力，这是养老保险制度建立了20多年都仍然停留在县市一级的根本原因。

如今养老金的收支状况受到人口老龄化的冲击，再加上中央经济工作会议提出的“减税、降费、降低要素成本上加大工作力度”，基础养老金的全国统筹作为一项缓解养老保险基金压力和降低企业成本的举措被社会寄予厚望。

中国经济改革研究基金会理事长宋晓梧在最新一期的中国社会保障学会会刊《社会保障评论》中撰文说，当前基本养老金由基础养老金和个人账户养老金构成，以地区为单位制定缴费政策和待遇领取办法，形成社会保障的逆向支付格局，地区间余缺调剂能力差。

宋晓梧建议由地方政府负责发放的基础养老金及待遇调整改由中央政府负责，中央按照工资总额的一定比例征收参保单位的缴费，省级政府按照工资总额的一定比例征收参保单位和个人的缴费，主要承担“老人”的一部分养老金、“中人”的过渡性养老金和“中人”、“新人”的个人账户养老金的发放。

改革后部分地方可能出现收支缺口，可考虑由地方财政补贴来弥补，中央对特别困难的省份提供专项转移支付。随着“中人”和“老人”的减少直至消失，养老保险基金收支逐步平衡，这时可相应降低单位缴费比例，最终形成基础养老金由中央负责，个人账户养老金由地方管理的格局。

郑功成表示，在全球化的背景下，老龄化、互联网、新业态等发展均要求我国的社会保障制度作出相应调整，必须将社会保障体系作为一个内容完整、结构优化的整体纳入国家治理体系，赋予其与国家财政、金融等宏观经济政策同等重要的地位。