社论：警惕债务水平超财政承受力

虽然最近一段时间在“六稳”背景下基建投资持续发力，但中央对于地方债务，特别是隐性债务的管控从未懈怠。

近日，中央相关部门让地方申报2019年棚户区改造计划，要求各省市严格评估财政承受能力，证明所提的任务计划在其财政可承受能力范围之内，坚决遏制隐性债务增量。而对新开工的棚改项目，不得以政府购买服务名义实施建设工程或变相举债，明确政府融资的，应当依法通过发行地方政府债券来解决。

隐性债务与显性相对，如果新增的政府债券信息和存量债务在地方债管理系统里可以查到，就是显性的；而地方融资平台公司、政府部门、事业单位等以非政府债券形式举债，未计入系统中的债务，则是隐性的。既包括贷款、非标等融资，也包括新兴的政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金形成的债务。

地方债务过高的风险众所周知，一方面政府每年需要支付巨额利息及借新还旧，这对原本财政压力较大的地方政府而言无疑是雪上加霜；另一方面，一旦发生违约，则可能引发系统性风险，或者请求中央“兜底”，让全民承担。

地方债务率（地方政府对外有息负债/地方公共财政预算收入）多少算高，目前尚无统一标准，但从各国实践及国际货币资金组织的标准看，风险警戒线在100%左右。根据财政部预算司最新数据，截至2018年10月末，全国地方政府债务余额184043亿元，尽管有多个地方政府的债务率远超100%，但平均为80%，风险整体可控。

不过财政部公布的上述数据为显性债务，隐性债务如何难以统计。以棚户区改造为例，目前不少都是通过政府购买服务方式来筹资，为遏制隐性债务规模增加，中央要求采用地方政府债券来融资。

不可否认，过去几年棚户区改造对中国城市化发展贡献很大，未来仍需持续推进棚户区改造。但棚改也成为隐性债务的主要来源之一，据此前多地披露的隐性债务构成情况，棚改贷款都是重要组成部分。如青海省黄南藏族自治州政府公布，截至今年5月底，当地隐性债务（银行贷款）规模达24.18亿元，棚户区改造项目贷款占近三成；山东省济南市长清区政府公布，长清区政府隐性债务4.94亿元全部为棚户区改造银行贷款。因此，未来棚改应该更加规范化，警惕地方政府为求速度而增加隐性债务。

事实上，中央对隐性债务的遏制是一贯的。去年底以来，财政部就连续发文，要求坚持中央不救助原则，坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”，打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”，同时提出使用“穿透原则”，以防止为地方政府变相融资增加债务。

地方债务率过高，尤其是存在大规模隐性债务，与当前减税降费提振经济的大方向也相违背。试想，一个地方每年需要承担的债务利息过高，就很难有动力去推动减税降费，因为后者会让财政收入下降，以致地方政府财政更加吃紧。但如果不遵照中央要求大力减税降费，经济活力堪忧，如此则形成恶性循环。

应该说，虽然在稳增长的背景下基建投资需要发力，财政部也在数月前要求各地加大地方债发行速度和规模，但各地也应考虑实际情况，不可使债务率过高，特别需要遏制隐性债务。具体应该将债务率控制在什么水平，除了参考100%的风险警戒线外，更重要的是考虑财政承受能力。