欧元区共同预算初步达成，财政一体化仍前路坎坷

欧债危机爆发多年后，促成危机的欧元区结构性失衡问题依旧未得到缓解。不过，12月13日～14日举办的欧盟峰会期间，欧盟委员会终于就创设“欧元区共同公共预算”达成一致，欧元区财政一体化迈出重要一步。

此项决议以法国总统马克龙此前的提议为蓝本，被视为“法国理念”的欧元区改革方案。此前，马克龙提出，希望欧盟设立共同基金，为欧盟境内的基础设施、交通运输和就业等领域的共同项目提供资金。马克龙表示，此举将深化欧元区19个国家之间的联系。其提议在获得欧盟另一双峰巨擘——德国的认同后，正式被提上议事日程。

与会的欧盟领导人表示，设立欧元区的共同公共预算将使欧元区更具竞争力，并有助于减少其成员国之间的经济差异。2019年6月，欧盟各成员国政府将就预算的主要内容作进一步探讨。

虽然各国初步就建立共同预算达成一致，但法德两国领导人出于本国利益以及应对欧盟内忧外患的考虑所提出的欧元区共同预算，在欧盟及欧元区内部利益关系错综复杂、法德内政堪忧、欧元区整体经济面临放缓压力的背景下，共同预算的未来依旧破朔迷离，预算资金来源、预算规模等细节也还有待磋商落实。

德法峰会提出欧元区共同预算方案

仅有统一的货币政策而没有统一的财政政策，是欧盟或欧元区长期以来被诟病的结构性问题。此前，在欧债危机爆发后，出于该制度缺陷，欧元区无法解决各成员国经济发展不均衡，在面临类似欧债危机的情况时，不能对银行机构破产进行有效管理，亦无法在无力偿债的成员国被融资市场拒绝时施以有效救助。此后，关于欧元区建立共同预算的呼声此起彼伏。

本轮呼吁可以追溯到马克龙在去年9月的公开表态。彼时，他将欧元区改革称为自己的优先执政目标，并提出任命欧元区财政部长、在欧元区内部统一征税、支出、发行债券等一系列计划。起初，这仅是马克龙的“独角戏”，德国并不热衷，然而，为了挽回国内民意支持率，今年6月初，德国总理默克尔突然表示希望将现有的为欧盟成员提供金融援助的“欧洲稳定机制”（ESM）升级为“欧洲货币基金”（EMF）。

于是，就有了马克龙和默克尔于今年6月19日在梅斯堡举办的德法峰会。峰会后，德法共同发表了“梅斯堡宣言”（Meseberg Declaration），其中最重要的一项内容就是两国“承诺建设欧元区共同预算”。

马克龙和默克尔称，建立共同预算将会令欧元区获得更好的竞争环境，进一步融合，也能使得欧元区的经济环境更稳定。欧元区预算资金将来自于成员国每年拨款，并对税务及其他资源进行分配。两国领导人还明确表示，未来会将规模为5000亿欧元的ESM转变成永久性的EMF，可向财政紧张的欧元区成员国提供贷款。

德法当时提出的方案获得了欧盟官员的支持。欧盟委员会主席容克表示，德法声明中的计划“非常平衡”，能够促进欧洲发展，欧委会对此非常满意。欧央行行长德拉吉也表示支持法德提出的欧元区改革计划，但呼吁公布更多细节。他称，“这份文件很模糊，需要做很多工作。该计划旨在努力深化货币同盟，最终，我们可以有所斩获。”

但19个欧元区国家中，超过半数成员国则对该方案公开反对。荷兰首相马克·吕特（Mark Rutte）首先出来反对，荷兰财政大臣沃普克·胡克斯特拉也表示，荷兰欢迎法德发表的欧元区改革承诺，但“预算中看不到对荷兰人民的好处，而且，欧元区预算到底能解决什么问题？它将如何与其他金融工具相关联？”

紧随其后，比利时、卢森堡、瑞典、丹麦、芬兰、立陶宛、爱沙尼亚等国也接二连三表态质疑欧元区“是否真的需要共同的预算体系”。他们表示，不喜欢马克龙将公共预算作为“工具性”措施。

妥协版方案或成行

为此，在此后的商讨中，法国政府不得不牺牲原有的愿景。

根据欧委会官网的信息，此次欧盟峰会中，欧盟领导人就“2021~2027年多年金融框架”进行了第一次实质性意见交换，并在结论中呼吁罗马尼亚担任主席，继续加强工作，为下一阶段的谈判制定方向。领导人的目标是在2019年秋季在欧洲理事会（对此）达成协议。

“此前，很多人认为这项方案无法达成。”马克龙在峰会结束后表示。“但是，我们获得了妥协。” 此前曾“带头”反对的荷兰首相马克·鲁特（Mark Rutte）表示，目前，欧元区各成员国已经达成了一项“合理的妥协”，该政策要求尊重各成员国政府的要求。不过，据外媒报道，与会的欧盟外交官在私下表示，欧盟通过的预算数额远低于马克龙此前提出的方案。

根据14日通过的提案，欧盟共同预算将专注于促进欧元区成员国之间的经济融合，这一妥协方案比起此前马克龙起初提出的方案更加符合德国及其他欧盟国家的“胃口”。预算资金将纳入欧盟更广泛的多年度预算中，预算的具体规模则将作为欧盟下一轮七年支出方案的一部分在成员国中进行讨论，并需要得到各成员国的同意。

“对于共同预算的稳定作用，此次峰会并未涉及，但我并未放弃这个愿望。”马克龙坚称。

容克认为，欧盟共同财政政策将为单一货币提供支柱。在峰会的总结新闻发布会上，他称：“我感谢奥地利主席团推进了多年金融框架（Multiannual Financial Framework）的谈判：我们从未见过谈判取得如此巨大及迅速的进展。峰会期间的一系列谈判议题将助力我们迅速取得进一步进展。”

在预算规模上，虽然具体数字尚未确定，但达不到此前提出的将占各国GDP相应比例的要求。事实上，法德即使在发表“梅斯堡宣言”后，对于预算规模也始终存在分歧。马克龙最初提议的是数千亿欧元，而默克尔在接受采访时谈及规模时，报出的数字为数百亿欧元。

此前，欧共体时期，欧共体委员会曾发布《马克杜嘉尔报告》称，如果要建立共同预算机制，规模至少要占欧共体国家国内生产总值的7.5%~10%，在起初阶段，规模也至少要占相关国民生产总值的2.5%到3%。按此比例推算，较为接近马克龙的预想。

上海外国语大学德语系副教授、中德人文交流研究中心特约研究员周方表示，若欧元区统一预算能正式达成，将可能由一个“欧元区财政部”来统一管理，无疑将削弱德国的影响。似乎，法国在这场欧元区领导权的角逐中获得了优势，但是，若预算金额按照法国财长勒梅尔放出的口风最终定为欧元区GDP的0.2%，或者按默克尔的提议，所带来的影响力将比之前预期的小得多。

“欧元区既需要欧洲货币基金来严肃财政纪律，应对成员国出现的短期国际收支危机，也需要一个欧元区统一预算来解决成员国之间长期的竞争力失衡问题。目前看来，两者的推进都加速了。”他称。

路漫漫道险阻

虽然通过“曲线救国”令欧元区共同预算跨出了万里长征第一步，但欧元区财政一体化改革的前路绝非一片坦途。

周方指出，预算最后的负担都会落在纳税人身上，从而减少其可支配收入，抑制消费。此外，统一预算将形成一种“大锅饭”的预期，造成“边缘国家”的道德风险和对预算的依赖，继而减弱自主造血功能；同时也会降低富裕成员国的积极性。

事实上，除了上述问题外，欧盟及欧元区的内忧外患给共同预算的前景增添了更多不确定性。

一方面，欧盟及欧元区“带头大哥”德法现在“自身难保”。法国的“黄背心”运动从普通驾车人在网上发起要求当局降低燃油税的陈情书，在短短数周内演变成为如今拥有几百万参与者，要求马克龙的下台游行。虽然运动在马克龙的退让中暂时偃旗息鼓，但远未得到解决。马克龙的中间派立场也使其从竞选时的“左右逢源”转为如今的“里外不是人”。

默克尔的境遇比之马克龙则有过之而无不及，其所带领的基民盟党在地方选举中失利，默克尔随即宣布将在2021第四个总理任期结束后退出政坛之后，也将不再谋求连任党主席，已于12月7日发表了“最后一次演讲”。据德国媒体报道，基民盟准备让她提前让位给刚刚当选基民盟主席的“小默克尔”卡伦鲍尔，为2021年大选早做准备，而该举可能引发德国政治危机。事实上，默克尔的退出本身就在一定程度上标志着德国政治危机的深化。

另一方面，欧元区经济下滑、财政恶化压力也不容忽视。2018年3季度欧元区实际GDP环比增速仅为0.2%，显著低于市场预期，也低于欧央行预计的0.4%；11月PMI指数继续下滑，增长动能面临下行风险。通胀方面，11月核心CPI通胀从上月的1.1%回落至1.0%，总CPI通胀从上月的2.2%回落至2.0%。

而此时，欧央行又于13日的利率决议中，确认了2018年12月底结束量化宽松QE。欧洲央行行长德拉吉表示，地缘政治、贸易保护主义使得经济面临下行风险，受外部需求走弱影响，欧洲央行下调了今明两年GDP增速预期至1.9%和1.7%，下调明年通胀预期至1.6%。

尽管有迹象表明欧盟与意大利的预算谈判取得了进展，但随着马克龙宣布减税和提高最低工资，持续不断的法国民粹主义抗议可能使得法国预算赤字扩大。内忧之余，外患亦难免。贸易摩擦对全球需求造成负面冲击，欧美间的贸易谈判“各说各话”，其在WTO改革方案上的角逐从目前情况来看，也料将旷日持久。

话虽如此，但不积跬步无以至千里，不论如何，各国在此次欧盟峰会上就欧元区共同预算达成协议，不可谓不是欧元区财政一体化进一步深化的体现。

（实习生康恺对本文亦有贡献）