德国收紧并购审查，出路在于人文交流

12月19日，德国内阁通过了新的《对外经济法实施条例（AWV）》修正草案，进一步强化了来自欧盟以外的投资者并购德国企业的审查。这标志着，在一些与核心安全和公共秩序相关的敏感领域，德国政府收紧了并购审查，主要针对非欧盟企业。

根据上述草案，在国防、电信、信息技术、软件、电力、饮用水、金融、航空、铁路、航运等领域，甚至就连超过一定规模的食品生产商在遭到非欧盟企业收购的股份比例超过10%时，德国政府就可对并购案进行审查，并在必要时加以禁止。在这之前，审查的门槛为25%。

投资审查为何越来越严格

十多年前，当中国企业刚刚在海外并购市场崭露头角时，德国的政府和民众大多张开双臂欢迎给他们带来税收和就业的“金主”。然而，近年来，许多德国企业越来越担心自己的核心技术会由于并购而被外方掌握，从而失去竞争优势。德国政府也有这方面的顾虑，此外在美国的影响下，德国也逐渐把审查的重点转移到国家安全上来。

德国芯片制造商爱思强（Aixtron）收购案的一波三折反映出德国政府对外资并购态度的转折。当今年中国国家电网准备收购德国电网运营商50赫兹(50 Hertz)时，德国政府曾试图阻止，但由于法律条件所限，最终只能通过行政和市场手段并用才化解了这次并购。

近两年来，西方国家对外资并购审查存在明显收紧的趋势。德国政府在2017年就曾修改过《对外经济法（AWG）》和《对外经济法实施条例》，延长了审查时间，强化了申报义务，使外资并购的调查程序更为严格；今年7月，英国也宣布收紧外国并购监管的计划，扩大了政府否决交易的范围；8月,美国颁布了《外商投资风险评估现代化法案》（FIRRMA），限制外资对其关键技术展开收购；12月，欧盟议会国际贸易委员会批准了针对外国直接投资监管建议，并计划于明年四、五月间实施。

“秩序自由主义”理念正在被侵蚀

德国政府收紧并购审查折射出保护主义的抬头，更从深层次反映了德国长期以来经济和法律的政策基础正在被逐渐侵蚀。德国社会市场经济的理论源自弗莱堡学派的“秩序自由主义”（Ordoliberalismus），要求政府遵循“秩序政策”，建立经济活动在法律上和制度上的框架，从而保护市场竞争。在建立竞争秩序的过程中，国家应尽可能避免执行干预经济过程的“过程政策”，因为这将严重扭曲市场自由，最终影响一个国家的繁荣。

反观德国政府这几年对于外资并购审查越来越严格，干预的门槛无论是25%还是10%，这些标准的制定其实并没有足够依据，完全是政策制定者“知识的僭越”。而在“核心安全”与“公共秩序”这类问题上，审查的标准更具有不确定性，这将给予德国政府很大的自由裁判空间，而且容易受到不同利益集团的影响。这多种可能性将导致政府部门披着“秩序政策”的外衣，对经济过程和执行细节更多地进行干预，从而在政治的法律化基础上实现法律的政治化操作。

有效的竞争环境和开放的市场对于经济的发展十分重要，政府干预交易行为是对企业所有者权益的侵犯，违反了市场的自由准入原则，也违背了资本自由流动的基本要求。德国企业之所以会向中国投资者抛出绣球，其理由要比政府制定的标准更加充分。客观地看，一部分被并购的德国企业面临经营困难、债务高企，中资的介入无疑拯救了这些企业，保障了就业和税收。例如，创维于2015年收购了申请破产的德国电视机制造商美兹（Metz），并成功带领这一品牌重返市场。德国曼兹集团（Manz）曾经负债累累，如果没有上海电气集团的入股，其生存也将难以为继。另一部分企业虽然没有这些危机，但中资企业并购时支付的高溢价、双方业务上的互补性以及并购带来的全球机遇都曾打动过许多德国企业家。所以，企业界对于这些并购总体持支持态度，对于德国政府为限制跨国并购而修订法案给予了批评。

对德投资的根本出路在于人文交流

中国企业对德投资不仅面对着政治和法律风险，更加令人担忧的是中德间存在的种种误解。

对于他国的政治与法律，我们无法改变。我们能做的，除了经济上的“真金白银”的付出和公司战略的衔接，我们还迫切需要加强人文交流，不断推进信息和观点的互相交换，通过亲眼所见、亲耳所闻消除彼此的误解，构建双方更广泛的共识。

首先，既然德国已经加强了审查，我们的企业在涉足相关领域时，就应该严格遵守对方法律，切实履行相关承诺。本着诚信、尊重、互利的原则，用实际行动来打消对方的担忧。比如在并购库卡的案例中，美的派出了大量接受过海外教育并具有国外工作经验的人员参加谈判，他们对国内外市场十分了解，对于海外并购的流程也非常熟悉。同时，美的做出了维护库卡独立性、保障当地工作岗位的承诺，并将库卡现有的工厂保留至2023年，长于一般并购实践。这些承诺缓解了库卡大股东的焦虑，也减少了来自政府的干预。

其次，我们必须加强跨越语言和文化鸿沟的交流，更好地站在对方角度，设身处地去思考问题。比如，德国的民众对于安全和隐私问题十分敏感，网络金融、手机支付这些在中国已经相当普及的东西，在德国却还非常不发达，因为人们对于信息安全充满了顾虑。又如，德方普遍担心中企并购将引发不公平竞争，害怕中企入股会导致工资水平和居民福利下降等。了解了这些方面，将有助于我们在开展国外业务时与对方找到更好的契合点，并结合中企并购成功的案例逐渐减少这些担忧。

再次，我们应该提倡多元化价值观的传播。现代世界文明由各个国家、不同民族经验和智慧构成，不是单一文明的构建。这一点上，我们既要有民族自信，积极把我国优秀的文化财富与他国分享，又不能过于自大，把我们的准则和处事方法强加于对方。在海外投资前，我们要对投资风险展开充分的评估，以平等心态对待并购对象。

我们必须努力从多方面提高中德人文交流水平，促进在理念方面的相互沟通，推进双方情感和文化的认同。这样中德经贸关系才有可能从根本上多一份信任和理解。

（作者系上海外国语大学德语系副教授、中德人文交流研究中心特约研究员）