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非农建设用地不再“必须国有”的背后:楼市走向和待解问题

第一财经2018-12-25 11:15:22

简介:建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

12月23日,《土地管理法修正案(草案)》提请十三届全国人大常委会第七次会议审议,以推动农村土地制度改革依法进行。

此次草案主要修改完善了土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度、强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。为了破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,草案重点修改了这些内容:

第一,删去了现行土地管理法中关于从事非农建设使用土地的,必须使用国有建设用地,或者征为国有建设用地的有关规定;

第二,对土地利用总体规划确定为商业、工业等经营性用途、并依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位和个人使用;

第三,现行城市房地产管理法中关于城市规划区内的集体土地必须先征为国有建设用地才能出让的规定,增加一句“法律另有规定的除外”以衔接土地管理法修改,扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍。

此次政策调整意味着我国非农建设用地将不再“必须国有”:符合规定的集体经营性建设用地可以不用经过征收为国家所有,直接进入建设用地市场。

有专业人士指出,“非农建设用地不再必须国有”是对十八届三中全会决议的落实。十八届三中全会决议中曾提及:建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

这三处修改的具体政策涵义是什么?

易居研究院智库中心研究总监严跃进对CF40表示,这三处修改是一个最直接的导向:以往农村集体建设用地进入土地市场,都要征收转变成国有用地,然后再招拍挂入市。现在取消征收环节,也就是说集体经营性建设用地也可以跟国有土地同权,是可以直接入市的。

此次政策删改的关键是明确“经营性用途”这五个字的概念。实际上,建设用地主要包括经营性用途、居住类用途、公益类用途这三种。换而言之,这次改革的建设用地只是其中的一部分,即经营性用途。居住类用途是不涉及的,包括宅基地、小产权房用地都和此次政策没有关系。另外农村还有一种土地,叫农业用地或耕地,包括林地等都是类似的,这些既不属于经营性用地,也不属于建设用地,本身也和此次政策没有关系。

对房地产市场走向有什么影响?

严跃进表示,此次政策调整对房地产市场影响很大,尤其是对经济发展较好的一些农村来说。“过去这块土地是不能随意触碰的,现在政策稍微宽松,对房地产市场肯定是利好。”

具体而言,政策有助于抑制房价上涨的态势

第一,业内人士认为,此次修法实际上是对农村集体建设用地入市的一个政策放松,体现了用地制度的变革和创新,预计将为后续租赁市场的改革提供更为充足的用地,而随着租赁住房建设的大量供给,房价上涨的态势将得到对冲。

第二,直接出让的规定也使得征地的成本和环节减少,这是利好降低土地的基准价格的。

第三,此类土地后续用途很大一部分是用于租赁用房建设的,这将利好对高房价的对冲。

市场方面关注的另一个问题是,未来是否有可能将入市范围扩大至住宅类土地。

有研究表示,入市的集体土地区位条件越好,其对国有土地的替代程度就越高。换言之,区位较好的集体建设用地的入市规模越大,反映出集体建设用地与国有建设用地的竞争越激烈,市场机制和收益调节机制越完善。如果没有较为完善的市场机制和收益调节机制,政府难以放弃住宅用地和商业用地的高额收益,这也是在目前的探索阶段集体经营性建设用地大多不允许用于建设住宅的原因。

政策调整会否导致新的社会矛盾出现?比如小产权房的纠纷?

对于集体建设用地的概念,此次政策明确提到了两点:

第一,主要是工业用途和商业用途,这可以扩展为共有用途、狭义上的商业用途、办公用途等,而居住用途没有提。实际上无论是销售类型的商品房还是小产权房,本质上都是居住的概念,所以该政策和小产权关系不大。

第二,小产权本身并非经营用途,即便存在各类出租的概念,本身也是违法的。换而言之,此次调整后,小产权房的政策依然是严厉的。

如何评价此前集体土地入市试点的效果?哪些细节需要明确?

相较于国有建设用地市场,集体建设用地市场还处于较为初级的发育阶段,不论是在市场规模还是市场机制上都和国有建设市场存在较大差距。

有研究报告建议,在当前的市场环境下,应积极加强制度供给,在各地实践经验和目前试点成果的基础上逐步完善集体建设用地市场的市场机制和收益分配机制,主动培育集体建设用地市场,通过构建统一的城乡建设用地市场,优化土地供给结构、盘活集体资产、助力脱贫攻坚和乡村振兴。

其中,集体土地所有权主体需要进一步明确。一般来讲,农村集体土地所有权主体,指乡、村或组农民集体经济组织,无论哪一级农民集体经济组织,都属于集体所有制企业。目前我国关于农村集体土地所有权主体即农民集体经济组织的法律还属空白,人们对集体土地所有权主体的认识存在较大分歧。具体执行时,集体土地归乡镇农民经济组织所有,或归村农民集体经济组织所有,或归组农民集体经济组织所有,或归村内的其他农民集体经济组织所有等,都有待明确。

此外,耕地红线问题也需警惕。严跃进对CF40表示,这两年用作居住、建设、其他生产经营用地都在增加,耕地往往会受到侵占。所以任何改革,都要以耕地的红线为基准,不应该随意调整用作耕地的土地,在具体操作中也要防范耕地被挪作他用。

严跃进认为,目前的集体土地入市试点都是些人口流动较快、人口规模较大的城市,所以后续的改革方向也比较清晰:房价上涨过快、人口流动过大的一些城市可以积极改革。除了全国13个城市以外,其他地方也可以有这些内容。包括贵阳、昆明、济南、太原这种省会城市,集体建设用地改革现在还没有推进,后续也可以纳入这种改革之中。

第一财经获授权转载自“中国金融四十人论坛”微信公众号

责编:任绍敏

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