社会保障：2019年政府工作报告十一项改革热点解读

李克强总理代表国务院日前所做的政府工作报告对2019年工作任务做了部署，将民生工程和社会保障摆在十分突出的地位，具体提出了十一项改革任务。这十一项社保改革环环相扣，涉及千家万户，成为2019年社保改革和民生工程的热点。

第一，首次将社保改革视为宏观调控和经济运行的一个“生产要素”。

今年政府工作报告的一个最大特点是将社保制度参数调整与改革，视为完善宏观调控和经济运行的一个“生产要素”。政府工作报告第三部分“2019年政府工作任务”包括了十项任务，其中第一项为“继续创新和完善宏观调控，确保经济运行在合理区间”，囊括了下调养老保险单位缴费比例、不得自行对历史欠费进行集中清缴、加快推进养老保险省级统筹改革、继续提高养老保险基金中央调剂比例、划转部分国资充实社保基金等。

这说明，养老保险改革已不仅仅是民生工程，社保制度改革已成为实体经济运行的一个参数，作为一个“生产要素”，社保参数的调整已成为宏观经济调控和确保经济运行的一个手段，社保政策的变化对实体经济运行将产生巨大影响，在经济下行时将成为反危机和反周期的一项紧急措施。相比之下，在发达国家，经济周期里实施阶段性降费则十分罕见，而我国早在2008年应对国际金融危机的冲击时就曾首次试水，取得佳绩。

政府工作报告将社保改革视为经济宏观调控的一个要素，这既是对社保制度地位和功能认识的进一步升华，也是社会主义市场经济的“中国特色”和“中国优势”。

第二，首次将就业优先置于宏观政策和经济目标的重要地位。

降低社会保险费的做法就是调整社保制度参数；调整社保参数的目的就是为了保企业；保企业的目的就是为了保增长；保增长的实质就是为了保就业，政府工作报告展示的这个改革逻辑关系和思路十分清晰，即就业是民生之本、财富之源，它昭示：就业是第一福利。

为此，在“六稳”的政策优先排序中，“稳就业”位居第一位；在2019年经济社会发展的六项主要预期目标里，就业的量化目标（新增1100万人以上）仅次于GDP增长率（6%-6.5%）之后，位居第二；在2019年五项宏观政策的取向上，就业优先仅排在财政和货币政策之后，位居第二。

我们之所以将就业优先置于宏观政策和经济目标的首要地位，是因为当前和今后一个时期，我国就业总量压力依然很大，结构性矛盾依然十分凸显，新的影响就业的因素还在不断增加。因此，政府工作报告要求2019年城镇新增就业规模要在实现预期目标的基础上力争达到近几年的实际规模，这就意味着，既要保障城镇劳动力就业，还要为农业富余劳动力转移就业留出空间。具体而言，政府工作报告在“多管齐下稳定和扩就业”方面对13个群体或领域的重要性提出要求。

第三，首次大幅降低养老保险费。

政府工作报告公布养老保险企业缴费率降至16%，这是实施供给侧结构性改革以来降费幅度最大的一次，是政府工作报告的一个最大亮点。中国养老保险实施的统一费率是28%，在世界主要国家中名列前茅，企业负担较重。

在几年前供给侧结构性改革中，大部分省份的费率已降至19%，但2018年机构改革方案规定社会保险费征缴机构将由社保部门改为税务部门之时，正值经济下行压力加大，中美贸易摩擦加剧，企业经营空前困难，降费的呼声再次高涨，去年9月国务院召开两次常务会议研商降费问题，11月1日习近平总书记主持召开私营企业家会议，要求企业缴费要有实质性下降。

政府工作报告设定的2019年减税降费目标是2万亿元，其中，养老保险缴费降至16%之后，大约可减少3700亿元，如果加上失业保险等降费幅度，社会保险缴费可减收4000亿元，在2万亿的减税降费中其贡献率可达五分之一。由此可见，养老保险费降至16%是供给侧结构性改革和支持实体经济的重大举措，也是征缴机构转型的重要成果。

第四，首次提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例。

在去年召开全国两会的记者会上，总理正式宣布建立中央调剂制度；自中央调剂制度去年7月1日实施以来，中央暂定收取3%。建立中央调剂制度的目的是为了缓解基金失衡的趋势，增强黑龙江等省份当期收不抵支出现的缺口。

在3%的调剂比例下，去年7月以来的调剂规模是2422亿元，实际差额拨付610亿元，有7个沿海发达省份是上解省份，22个中西部和老工业基地省份是受益省份，其中，东三省、四川和湖北受益最大。

据财政部日前公布的消息，2019年中央调剂比例将首次提高，尽管幅度很小，仅为0.5%，即调剂比例从3.0%提高到3.5%，但调剂规模有望达到6000亿元左右，实际差额拨付有望达到1500亿元，这将进一步缓解收不抵支省份面临的压力，并为加快实现省级统筹打下基础。

当然，提高调剂比例应制定一个时间进度表，公布每年提高的百分比，给各省明确的流动性预期，这将有利于加快推进各省上解资金进入投资体制的进程。

第五，加快推进养老保险省级统筹改革。

虽然实现养老保险省级统筹是一个持续几十年的老话题，但此次政府工作报告再次提出这个问题却有不同的含义。与费率过高一样，统筹层次太低是养老保险的一个制度痼疾，它对养老保险制度的运行质量带来诸多困难和障碍，既不利于提升参保人的获得感，也不利于基金的可持续性。

在2018年6月召开的养老保险基金中央调剂制度贯彻实施工作会议上，国务院领导曾要求2020年实现省级统筹。因此，2019年是实现“真正”省级统筹的关键之年。其实，在过去的十几年里，有关部门已数次宣布在全国范围内全部实现省级统筹，但当时的做法和标准只是实现了缴费率等相关业务流程的“六统一”而已，从未“真正”实现资金流在省级政府层面的大收大支和统一核算。

相信此次实现省级统筹将吸取以往的教训，实现“真正”省级层面的大收大支。在日前财政部部长就“财税改革和财政工作”答记者会上，财政部明确表示将进一步规范有关政策，巩固现有养老保险省级统筹的成果，在此基础上，推动尽快实现养老保险全国统筹。

第六，划转部分国有资本充实社保基金。

2017年底国务院公布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（下称《实施方案》），规定企业国有股权的10%将统一划转给全国社保基金，由其集中持有并单独核算，甚至可成立养老金管理公司，独立运营上述划转的央企国有股权。2018年首批3户央企试点划转了国有资本200亿元。

政府工作报告再次重申划转国资，其意义有二，即一方面加快央企的划转进度，另一方面将启动地方国企资本划转程序。事实上，安徽、云南和四川等省去年已根据《实施方案》公布了本省地方国企的国资划转方案。由此看来，2019年将是中央和地方同时推进国资划转的元年，划转国有资本充实全国社保基金将成为2019年养老保障体系改革的一个“主战场”。

当然，地方国企实施国资划转应循序渐进，尽量避免采取搞运动式的做法，因为根据《实施方案》的规定，地方国资划转的承接主体是国有独资公司，他们无论是招揽专业人才，还是筹建国有独资公司，都需一些时日进行精心策划，以确保养老基金投资运营的安全性和增值性。

第七，扩大长期护理保险制度试点。

政府工作报告提出2019年将扩大长期护理保险试点范围。2016年6月人社部办公厅发布的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号，下称“80号文”）拟定了15个试点城市。两年半来，长期护理保险试点取得了长足进展和可喜成就，受到社会的广泛赞扬，“自愿”加入试点的城市越来越多，目前的试点城市总计已有四五十个。

但80号文只是一个规范性文件，它在制度设计细节方面做出的规定只是原则性的，各试点城市在制度设计方面存在非常大的差异性，如不尽快对制度模式选择做出决定，参与试点的城市越多，拖的时间越长，路径依赖和惯性就越大，将来全国统一制度就越困难。因此，应集中力量认真研究模式选择问题，先把案头工作做起来，否则，未来的制度调整和改革将产生巨大成本。

80号文规定试点期限为1~2年，在结束试点之前，应至少失能等级评定标准和管理办法制订出来，将失能率等基本数据统计出来，否则，制度设计将失去基础。

第八，推进多层次养老保障体系建设。

虽然“多层次养老保障体系”也是一个老话题，但政府工作报告的这句话意味着2019年将有两项重大制度突破，一是同属第三支柱的个人税收递延型商业养老保险（以下简称“税延养老保险”）在经过一年的试点之后，将从福建、上海和苏州工业园区3个地点地区推向全国；

二是养老目标基金将在2019年正式实施税优政策试点，从此，保险业和基金业将在第三支柱养老金中并驾齐驱，开始进入寻常百姓家。当然，去年税延养老保险的三地试点在制度设计、个税配套改革等方面也暴露出一些问题，急需跨部门的协同作战，亟待出台相应的配套政策，这为大力推进多层次养老保障体系建设带来挑战。

但是，无论从理论上，还是在实践上，银行业的理财产品也应择时纳入到第三支柱的投资产品清单之内，去年出台的《商业银行理财子公司管理办法》明确商业银行须建立银行理财子公司，专司理财产品，这就为满足第三支柱个人账户投资和购买银行理财产品提供了客观条件。

第九，提高城乡居民基本医疗保险和大病保险的报销比例。

总体看，在我国医疗费用总支出中，政府支出和社会支出的规模不断提高，个人自费比例持续下降，从2009年的56%下降到目前的29%，但依然明显高于发达国家，家庭中有一人患病就有可能拖累全家，尤其在农村，因病致贫、因病返贫的现象经常出现。

2012年国家建立大病保险制度，对降低患者自费比例做出的贡献率逐年提高。为进一步减轻重疾患者、困难群众的医疗负担，政府工作报告宣布进一步加大财政投入力度，城乡居民医保人均财政补助标准增加30元，一半用于大病保险，并进一步提出降低并统一大病保险起付线，要求其报销比例从50%提高到60%。

我国受癌症困扰的家庭达上千万，政府工作报告还提出要实施癌症防治行动，推进预防筛查、早诊早治，并明确提出加强常见慢性病的防治工作，将高血压和糖尿病等门诊用药纳入医保报销。

第十，实现异地定点医院就医即时结算。

政府工作报告指出，要抓紧落实和完善跨省异地就医直接结算政策，尽快使异地就医患者在所有定点医院能持卡看病、即时结算。近十几年来，流动人口和随迁老人的数量逐年增加，但异地就业尤其是跨省异地就医报销手续繁杂，成为医改的一个难题。

对此，上届政府提出跨省异地就医直接结算的改革任务，几年来，很多地区实现了市内或省内异地就医住院费用直接结算，但跨省异地结算在全国范围内还存在一些问题需要解决，还有一些地区没有接入国家基本医疗保险跨省异地就医结算系统，跨省异地联网结算的定点医疗机构的范围需逐步扩大，既要满足长期异地居住的参保人员异地就医直接结算的需求，还要为其他流动参保人员提供异地就医直接结算服务。

第十一，大力发展养老服务业和托育服务业即“一老一小”服务业。

政府工作报告将“一老一小”服务业相提并论，放在重要地位。“一老一小”服务业始终是我国社会保障体系中的一个短板。从养老服务业来看，在人口老龄化日益严峻的趋势下，养老服务的硬件和软件都难以满足多层次的社会需求。

政府工作报告明确提出要大力发展养老特别是社区养老服务业，并具体提出对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的机构给予税费减免、资金支持、水电气热价格优惠等扶持；还要求新建居住区应配套建设社区养老服务设施，改革完善医养结合政策；对此，总理明确提出“让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来”。

从托育服务业来看，婴幼儿“入园难、入园贵”丝毫不亚于养老院“一床难求”的窘境。婴幼儿照护事关千家万户，托育成本高昂甚至成为青年夫妇生育意愿低下的重要原因之一。2018年是全面放开两孩的第三年，有些业内人士本来预计出生人口将会出现“井喷”，但事实却恰恰相反：2016年出生人数1786万人，2017年下降至1723万人，2018年进一步下降到1523万人。毫无疑问，婴儿托育事业不能满足需求是造成生育意愿低下的一个重要原因。总理在政府工作报告中明确指出要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构。

2020年将全面建成小康社会，2019年是决胜全面小康社会的关键，因此，政府工作报告提出的上述社会保障体系十一项改革意义重大，在全面建成小康社会的指标体系中占据重要地位。从这个角度讲，政府工作报告列出的社会保障体系十一项改革任务清单是全面建成小康社会的“最后一公里”。

（作者系全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任、深圳创新发展研究院资深研究员）