上海自贸区新片区应大胆创新数字监管模式

增设中国（上海）自由贸易试验区新片区，是中央交给上海的三项新的重大任务之一，也是上海未来新一轮改革发展的新引擎。为此，要“对标国际上公认的竞争力最强的自由贸易区，实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度，建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”，使自贸区新片区成为推动我国更高水平对外开放、深度融入经济全球化的重要载体。

特殊经济功能区作为上海自贸区新片区的最新定位，是当前上海面对国内外发展形势变化和经济下行压力的战略需要，承载着为当前经济发展探路的关键任务，既是新时代改革开放的新高地，亦是一个新起点和新的发展阶段。

迈向卓越的全球城市，更加凸显和增强全球高端资源要素的战略性配置核心功能已成为上海提升城市能级和核心竞争力的关键所在。随着跨国公司全球产业价值链从“离岸”布局调整到“近岸”布局，上海自贸区新片区某种程度上是争夺亚太地区产业供应链集成的新平台。

目前出口导向型经济发展模式已难以为继，而以医疗保健、教育培训、科技服务、金融服务为代表的新型服务贸易和数字贸易，以及新一代信息技术、集成电路、人工智能、生物医药、高端装备、航天航空等新兴科技产业才更具潜力成为新的经济增长极。

基于原有自贸区的创新发展实践，新片区不仅注重于双向开放和制度创新，也应同时注重开发建设。兼具开放和开发两大特质的新片区需要充足的综合开发物理空间，而与开放型产业生态体系相适应的新片区管理模式，必须以同步建设数字围网和数字化大平台为抓手，先行启动互联网、大数据、人工智能与现代服务业有机融合的信息基础设施建设，旨在充分发挥特殊监管区域的职能和政策红利，着力提升自贸区内涵建设和营商环境品质。

数字围网监管模式的内涵与优势

当前，国际上公认的竞争力最强的自贸区主要采取传统的物理围栏监管方式，因为其空间范围较小、功能较单一。就国内实践案例来看，珠海横琴新区以至2015年挂牌的广东自贸区横琴片区不设置隔离围网，而是通过若干全实时、全高清前端摄像头将岛上“一线”监管区域的实时景象传输到位于“二线”一侧的监控中心，由海关借助智能卡口控制、智能视频监控等监管方式，对其进行全天候、全方位管理。作为粤港澳大湾区新型经济改革创新政策的重要基础设施工程，其开创了中国城市特定区域智能化电子监控的先河。

而上海自贸区新片区要在足够大的空间范围内实施开放与开发并举，应大胆探索建立新片区监管新模式。作为一种新型的特殊监管方式，数字围网是一种基于新一代电子信息技术的非可视、非可触、非可感的“虚拟”围网监控体系，主要通过综合应用各种信息化技术手段，对获得授权的人员、货物及交通工具进入控制区域进行实时数据集成，并对未获得授权的各类行为进行即时干预，以实现对控制区域进行高效管控的目的。

与实体物理围栏监管方式相比，数字围网具有以下优势：

一是助力实现名副其实的来去自由。电子化“虚拟”监管不设任何关卡，占地面积几乎为零，为进入监管区域的资源要素实现自由有序流动提供技术保障。

二是助力防控风险。数字围网采用更加先进的电子信息技术，如物联网监控、智能视频监控、电子联网账册监管等，对自贸区进行全方位、全天候、智能化监管，旨在防范化解各类风险和防止局部风险扩散蔓延。

三是监管分类更加精准便捷。作为在更大空间实行开发开放的“政策洼地”式自贸区，其功能区绝不能采用“物理围栏”一刀切的监管方式，而是采取能够将享有“境内关外”特殊待遇的境外机构（公司），与生活配套、产业配套类服务提供商区别开来的有效手段，从而发挥精准靶向的特殊监管和特殊政策效应，形成更加高效便捷的监管模式。

数字围网监管模式对上海推动形成全面开放新格局意义重大

一是有助于进一步优化营商环境。数字围网打破传统物理围栏监管模式，能够消弭巨大空间范围的监管困境，在制度架构、税制安排、资源要素跨境流动及服务贸易高端产业领域等方面实施精准靶向的特殊政策，与数字围网之外的生产生活配套服务共同构成“制度创新特区”，助力上海打造最具国际吸引力和竞争力的一流营商环境。

二是有助于进一步提升全球资源配置能级。外资是推动上海经济快速发展的重要引擎，卓越的全球城市要参与全球分工、全球竞争并实现全球范围内的资源配置，必须着力聚集一批具有国际影响力的全球功能性机构。结合数字经济下跨国投资的新趋势与中国利用外资的新战略，以“招商引智”（包括战略前沿技术研发和高层次人才）和“招商引功能”（包括先进生产能力和开发能力）为主的新片区采用数字围网技术划割特殊功能区，能够极大吸引全球优质企业入驻并在此高效开展全球资源配置业务，进而带动全球范围内的人流、物流、信息流、资金流、科技流、文化流等资源要素高效集聚配置和高速流动增值，助力上海全面提升城市能级和核心竞争力。

三是有助于上海进一步参与、主导国际规则制定。数字围网是一种颠覆性的制度创新，能够为全球自贸区带来一种全新的监管理念与模式，使上海变被动应对国际经贸规则为主动参与设计，甚至抢占先机，主导制定更多国际标准，建立基于国际经贸新规则的多边主义和自由贸易。新片区承担新功能、打造新经济、形成新布局，推动更多来自上海的行业标准、管理标准成为国际标准，提升“上海标准”的国际影响力、竞争力及接受度。

作为先行探索的特殊经济功能区，上海自贸区新片区不是简单的区域扩大，而是重在全方位、深层次、根本性的制度创新和功能重构，既要在可复制可推广制度上先行先试，还要注重在不可复制、不可推广制度上进行差别化试点。

新片区数字围网监管模式不仅是安装数个监控摄像头连接内网监控中心，而更应走在全球科创前沿，在巨大的开放区域提前做好大数据的储备和前瞻性研究，不断将最新技术和科研成果应用于监管模式创新中，形成一整套技术方法应用的体系标准，打造更加先进的具有差异化的集备案、人员、资金等要素流动，以及促进新兴产业和离岸业务发展的税制于一体的数字化大平台。可见，数字围网和数字化大平台的研发、投入、运行、维护将是一项浩大的综合性系统工程。

加快数字围网和数字化大平台同步建设的对策建议

作为我国改革开放的排头兵、创新发展先行者，上海自贸区在数字化基础设施建设及融合监管与服务、提升监管效率等方面还存在一些不足。为此，上海应积极抢抓此次自贸区新片区开放开发的重大机遇，厘清新片区发展的新定位、新内涵和新模式，聚焦服务效能提升，有效处理好新一轮投资贸易便利化和政府监管高效化、精准化之间的关系。

要以更高的站位、更大的格局和更宽的视野谋划自贸区新片区这一制度创新的战略空间，加快数字围网和数字化大平台同步建设，使“换道运行”的新片区成为全球最智慧、最高效的自贸区，力争实现“市场准入最精简、风险防范最稳固、政务服务最便捷”的目标。

第一，制度上先行先试，不断探索创新自贸区新片区数字围网新模式。充分借鉴特殊经济区域设置电子围网的成功案例及经验，基于上海自贸区新片区建设的“新功能”、“新布局”、“新动能”等特点，围绕新片区数字围网的区域、性质、内容、功能、是否建立特殊监管场所以及数字围网实施的业务范围和监管方式等，有针对性地开展与新片区功能定位相适应的新型监管制度和数字围网建设的前瞻性研究，以数字围网为基础实施监管流程革命性再造。

新片区数字围网采取 “境内关外”和“境内关内”并存的监管新模式，即对区域内生活配套设施、生产性服务业、中介服务等普通业态，不限定在数字围网区域范围，而将先进装备制造、国际医疗、教育培训等高端产业划定在围栏区域内，享受“境内关外”的特殊优惠政策。此外，在某些特殊卡口或转口服务等特定区域还可实行小范围的“物理围栏”监管。

最终，上海自贸区新片区将实现“小范围物理围栏”+“数字围网”+“普通业态”的新型监管模式，提高监管的科学性、靶向性和精准性，树立以创新和智慧破解管理难题的全球标杆。

第二，以点带面、稳步推进，为自贸区新片区数字围网建设提供保障机制。上海自贸区新片区实行数字围网监管创新模式，应会同国家相关部委积极稳妥、分步实施。技术上设计总体框架，成熟一项推广一项；操作上稳步推进，以点带面扩大围网效应。

一是对标国际最高标准、最好水平，率先在新片区确立一至两个小范围的核心功能区进行试点，在法律规制、转口服务、税制安排、知识产权保护等方面，加强更加开放、更高水平的有效制度供给，提供“境内关外”和“境内关内”差异化服务，不断形成在更开放的区域可复制推广的监管创新成果。

二是以迎合“新技术、新产业、新业态、新模式”经济形态的发展方向，以及回应企业的实际需求为核心，配合制度和技术的落实逐渐扩大适用面，在更大空间范围内试点推进，明确风险预警、“双随机一公开”规则设定、监控项目和参数设定、监管规划范围等规则制定的责任主体。

三是整合资源，完善风险评估机制。通过与口岸部门联动，对数字围网内的各类市场主体开展定期评估，建立多级预警制度和事中事后监管模式，对在途监管中违法违规情况、市场反馈信息等及时研判，为有效应对当前错综复杂的国内外经济形势、发展环境及精准防范化解重大风险提供有力支撑。

第三，发挥长三角科创一体化效应，共同打造自贸区新片区数字化大平台。长三角一体化发展国家战略背景下，自贸区新片区不是针对单一城市的专属“政策红利”，而是长三角三省一市共同的发展机遇与使命，其改革创新措施不应止于上海，而应在长三角地区复制推广，更好地发挥示范引领、服务全国的积极作用。

为推动长三角在全球产业链、价值链、创新链、人才链、服务链中占据更多的高端环节，上海自贸区新片区建设应充分发挥长三角创新协同发展的整体效应，合力构建集税收、金融、监管、备案、信用、签证、检验检疫、风险防控等于一体的全系统数字化平台，与数字围网互相支撑、互促并进，打造数据体量最大、数据库类型最丰富、应用技术领先的全球数据港，建立各类数据汇聚、互联、共享和开放的机制，推动公共数据由政府部门管理为中心向以市场主体服务为中心转变。

优化完善大数据服务，对入驻的特殊境外机构、货物品类、资本流动、企业员工、风险防控等大数据进行综合分析，建立风险等级和诚信等级相结合的人工智能分析平台，形成全流程不间断监管体系，实现精细监管、靶向治理、精准执法。

（作者单位：上海市流通经济研究所）