发改委：超大特大城市要推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散

经济发展进入到转型升级新阶段后，中心城市的带动引领作用日益凸显。

国家发展改革委日前印发《2019年新型城镇化建设重点任务》（下称《任务》）。《任务》指出，按照统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小的原则，立足资源环境承载能力，推动城市群和都市圈健康发展，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局。

以超大、特大城市为中心打造都市圈

《任务》要求，要推动大中小城市协调发展。超大特大城市要立足城市功能定位、防止无序蔓延，合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。大城市要提高精细化管理水平，增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，发挥规模效应和辐射带动作用。

根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市。

这里的城区是指“市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。目前住建部每年出版的中国城市建设统计年鉴，是对各大城市城区人口的最为详细的统计。根据《2017年城市建设统计年鉴》，结合公开资料，统计梳理发现，目前城区人口超过500万的城市有13座，除了北上广深这四个超大城市，还有天津、重庆、武汉、成都、南京、郑州、杭州、沈阳、长沙为特大城市。

超大城市、特大城市合理疏解非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散，主要的原因在于一些大城市尤其是超大城市中心城区人口过多，出现了交通拥堵等“大城市病”问题，因此要合理疏解非核心功能。

另一方面，随着城市发展，中心大城市与周边地区的联系日趋紧密，并形成了大都市圈，进而引领带动区域经济的发展。今年2月21日，国家发改委发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

由此可见，超大特大城市是都市圈发展的中心，推动超大特大城市产业和人口向一小时交通圈地区扩散，也是为了加快形成大都市圈，让这些城市更好的发挥好中心引领带动作用。

因此，这些城市所在的都市圈，也是当前我国重点建设发展的都市圈。

华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚对第一财经分析，现在超大、特大城市发展比较快，辐射范围早已经超过了自身的行政边界，在行政区划调整比较发杂的情况下，通过打造都市圈，可以突破行政区划壁垒，在不改变行政区划的前提下，把周边地区也纳入到中心城市一起发展，包括交通、公共服务设施等统筹考虑，相当于中心大城市的延伸和扩大，让中心城市和周边地区实现共赢。

此次发布的《任务》也指出，要培育发展现代化都市圈。实施《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，落实重点任务部门分工。指导有关地方编制实施都市圈发展规划或重点领域专项规划。探索建立中心城市牵头的都市圈发展协调推进机制。加快推进都市圈交通基础设施一体化规划建设。支持建设一体化发展和承接产业转移示范区。推动构建都市圈互利共赢的税收分享机制和征管协调机制。

产业合理梯度分配

除了超大和特大城市，一些普通的大城市，尤其是二线中等城市也要加快发展。

此次《任务》指出，大城市要提高精细化管理水平，增强要素集聚、高端服务和科技创新能力，发挥规模效应和辐射带动作用。要坚持以中心城市引领城市群发展，推动一些中心城市地区加快工业化城镇化，增强中心城市辐射带动力，形成高质量发展的重要助推力。

随着我国经济发展进入到转型升级新阶段后，中心城市的带动引领作用日益凸显。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，突出中心城市的带动引领作用，更符合经济发展客观规律和城市化发展规律。城市规模与辐射带动能力成正比，城市发展一开始以集聚资源、极化为主，没有集聚就没有带动辐射能力。

牛凤瑞说，通过支持一些核心重点城市率先发展，带动周边地区发展，有利于提升我国经济发展的整体竞争力，实现社会生产力优化布局，促进产业结构的转型升级。

做大做强中心城市，通过中心城市带动都市圈、城市群和区域经济发展，其中的一个关键是产业的合理梯度布局。

此次《任务》指出，要分类引导城市产业布局。以提升城市产业竞争力和人口吸引力为导向，健全有利于区域间制造业协同发展的体制机制，引导城市政府科学确定产业定位和城际经济合作模式，避免同质化竞争。

其中，要引导大城市产业高端化发展，发挥在产业选择和人才引进上的优势，提升经济密度、强化创新驱动、做优产业集群，形成以高端制造业、生产性服务业为主的产业结构。引导中小城市夯实制造业基础，发挥要素成本低的优势，增强承接产业转移能力，推动制造业特色化差异化发展，形成以先进制造业为主的产业结构。

以上海都市圈为例，目前上海作为龙头城市，与周边城市之间的产业存在很强的互补性，上海拥有高度发达的现代服务业，而周边地区的制造业十分发达。目前，研发、设计、营销环节在上海，而制造生产环节在周边城市，已经成为普遍现象。

胡刚说，中心大都市通过往高端服务业、高端产业发展，比较成熟的制造业则往外拓展，放到周边地区，并形成合理分工、互补的产业链。

在产业实现合理梯度布局之外，《任务》指出，在优化大城市公共资源布局的同时，立足实际在中小城市适度增加公共资源供给。鼓励各地区优化潜力型中小城市建设用地结构布局，合理增加公共服务设施等用地规模。调整优化教育医疗资源布局，新设立和搬迁转移职业院校原则上优先布局在中小城市，将更多三级医院布局在中小城市，支持大城市知名三级医院在中小城市设立分支机构，支持大城市知名中小学对中小城市学校进行对口帮扶支教。

《任务》指出，中小城市发展要分类施策，都市圈内和潜力型中小城市要提高产业支撑能力、公共服务品质，促进人口就地就近城镇化。要在城市群和都市圈构建以轨道交通、高速公路为骨架的多层次快速交通网，推进干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通融合发展，促进公路与城市道路有效衔接，更好服务于城市间产业专业化分工协作。

中原地产首席市场分析师张大伟说，未来一些大都市圈内的三四线城市，将会是产业布局和人口落户的重点，这些城市具备较大的发展潜力。