社论：新型城镇化应防范低效投资

国家发展改革委近日印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，旨在让新型城镇化替代此前的土地财政发展模式，打造中国经济新增长点。然而，在新一轮城镇化过程中，仍需防范地方政府肆意举债和进行低效投资。

发改委要求健全城市投融资机制，主要包括平衡好防风险与稳增长关系，在有效防范地方政府债务风险前提下，推动有效投资稳定增长；以及统筹安排财政资金投入、政府投资、地方政府债券发行，加大对符合规划和产业政策的城市补短板项目的支持力度。

传统城镇化发展时代，地方政府往往积极卖地，依靠土地出让金收入与城投公司发债大搞基建、扩充城区范围，再配合卖地。这套土地财政模式在过去十几年的城镇化过程中整体看运转顺畅，不少城市基础设施建设齐备，面貌焕然一新。

很明显，在新型城镇化阶段，这套模式已不再可行。从支撑传统城镇化扩张的人口净流入因素来看，来自不同研究机构的数据都显示，近年中国已有部分城市人口在持续净流出，主要集中在中小城市。发改委文件首次提到了“收缩型中小城市”这个概念，要求后者瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中。

“收缩型城市”在国际上早已有之，包括德国鲁尔、法国洛林和美国的休斯敦等地区，都经历过城市收缩的阶段。主要体现在人口流失、产业衰退、城市空间和公共设施闲置等三个方面。不难理解，在人口总量增加有限甚至逐渐下降的背景下，部分城市“萎缩”是必然状态，目前在我国，也有不少中小城市出现常住人口少于户籍人口的“户口倒挂”的城市收缩现象。

因此，需要转变城市发展理念，不应继续单方面考虑城市增长和扩张，要将有限的财政用在服务好存量，并大力盘活存量优质资产，回收资金补充地方财力。

发改委文件亦提到，要深化“人地钱挂钩”等配套政策，全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。换句话说，一个城镇的用地和财政支出，要与当下常住人口相匹配，不应肆意扩张，带来低效甚至无效投资。

与此同时，应遏制地方政府隐性债务增量。地方债务过高的风险众所周知，一方面政府每年需要支付巨额利息及借新还旧，这对原本财政压力较大的地方政府而言无疑是雪上加霜；另一方面，一旦发生违约，则可能引发系统性风险，或者请求中央“兜底”。

如何让地方政府获得有效投资的资金来源，又防范债务风险上升，则需要尽可能地让新型城镇化建设市场化。

正如发改委所要求的，一方面监管层要综合运用多种货币政策工具，引导开发性政策性金融机构结合各自职能定位和业务范围加大支持力度，鼓励商业性金融机构适度扩大信贷投放，引导保险资金发挥长期投资优势，支持符合条件的企业发行债券进行项目融资，积极助力新型城镇化建设。

另一方面则主要强调市场化运作，如筛选具备投资回报预期的优质项目并建立吸引民间投资项目库，集中向民间资本推介，全面推进地方融资平台公司市场化转型，打造竞争力强的地方基础设施和公共服务投资运营主体。

换言之，要防范新型城镇化出现低效投资，健全城市投融资机制，应主要以中央财政、货币政策，配合民间资本和市场化机构的力量，综合作用。