一文读懂涉资3万亿的政府投资条例：怎么投怎么管

中国首部规范政府投资的《政府投资条例》（下称《条例》），从起草到出台，时隔近二十年，填补了政府投资法规空白。

5月5日，国务院公布了近4000字的《政府投资条例》全文，明确了政府投资概念、范围、决策程序、投资年度计划、项目实施、监督管理和法律责任，这基本维持了我国现行政府投资管理体制，但进一步规范了政府投资行为，提高政府投资效率，激发市场活力。

第一财经记者梳理发现，《条例》真正的亮点主要聚焦在四个方面。

政府投资聚焦非经营性

所谓政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。

根据官方和专家对第一财经记者预估的数据，政府投资规模大概在3万亿元左右。

如此庞大的资金投向哪里非常关键。《条例》称，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经，政府投资定位非常重要，定位非营利性公共领域项目，反映了社会投资中市场主体投资为主，政府投资为辅。政府投资主要是市场经济失灵的领域，这一投资定位反映了政府与市场的关系。

国家发改委投资研究所体制政策室主任吴亚平对第一财经分析，《条例》明确政府投资以非经营性项目为主，这解决了长期以来政府投资边界不清的问题，也说明了政府想要把经营性项目收益让渡给市场，激发市场活力。

不过值得注意的是，2016年《中共中央  国务院关于深化投融资体制改革的意见》中在描述政府投资定位时，提及“政府投资原则上不支持经营性项目”，但此次《条例》中并未有这一表述。

吴亚平认为，这主要是一些公共服务领域的准经营性项目投资收益不足以吸引社会资本，需要政府采取多种形式投资来引导社会资金投入这些领域。

决策审批环节统一明晰

政府投资项目成败的关键在于一个项目是否该做。《条例》第二章政府投资决策正是解决这一问题。

比如《条例》称，政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。

一位地方发改人士分析，这次《条例》明确了政府投资项目决策程序，并统一了审批环节，比如统一了政府投资项目在线审批监管平台（以下简称在线平台），使用在线平台生成的项目代码办理政府投资项目审批手续。

吴亚平表示，政府投资项目决策机制上，明确了政府投资项目的决策和审批程序，有利于提高政府投资科学化水平。

概算约束力大幅提高

吴亚平告诉第一财经记者，政府投资项目启动前都需要做投资概算，核准后部分项目施工单位超标准超预算投资，比如建大楼会建的规模更大标准更高，导致实际投资往往大于概算投资，而此次《条例》将概算作为投资的重要依据，从源头上控制政府项目投资规模。

《条例》明确，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。

初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

中山大学岭南学院经济系教授林江告诉第一财经，上述条款对政府投资项目的总投资额作出了限制，而且明确是由投资主管部门或其他部门核定的投资概算作为依据，是希望对地方政府的投资冲动作出限制，形成有效的制约机制。

上述地方发改人士表示，概算超估算10%，相关部门可以要求项目单位重交可行性研究报告，这一要求相当严格。

防范地方债务风险

建纬（北京）律师事务所主任谭敬慧律师认为，《条例》将防范地方政府债务风险作为重要指导思想，在相关条文中贯彻落实。

比如，明确政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金。政府投资年度计划中应当明确建设资金及其来源。明确政府投资项目应当确保资金落实到位，不得由施工单位垫资建设等。

施正文告诉第一财经，现实中部分地方财政资金紧张，会要求施工单位垫资来做项目，这一方面会形成地方政府隐性债务，另一方面由于政府不能及时还钱导致施工单位拖欠农民工工资。因此《条例》明确了政府投资项目不得由施工单位垫资建设。