社论：地方政府投资行为亟待规范

近年来，地方政府债务问题一直为公众所关注，对于地方政府肆意举债投资可能带来的风险，不乏担忧之声。

为规范高达数万亿元的政府投资行为，国务院总理李克强日前签署国务院令，公布《政府投资条例》，明确界定政府投资范围、主要原则和基本要求，同时规范和优化政府投资决策程序，严格项目实施和事中事后监管。

根据最新统计，截至2019年3月末，全国地方政府债务余额196194亿元，控制在全国人大批准的限额之内。不过，与显性债务相对的尚有隐性债务，即地方融资平台公司、政府部门、事业单位等以非政府债券形式举债，未计入系统中的债务，既包括贷款、非标等融资，也包括新兴的政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金形成的债务。

以PPP（政府和社会资本合作）项目为例，近年因为开始出现明股实债、小股大债等泛化异化问题而被限制和规范。近日，号称“国内最大民营PPP企业”的金诚集团因资金链危机、涉嫌非法集资倒下，再次让一度风光无限的PPP进入公众视野。金诚集团自称，从2015年7月至2016年8月累计拿下35个新型城镇化项目，签约总投资额1800亿元；截至2017年9月拥有特色小镇项目59个，政府项目签约量超过5700亿元。

事实上，中央层面约束地方政府投资行为由来已久。2017年就相继发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（“50号文”）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（“87号文”），对政府担保、PPP、政府购买服务等方面进行了规范和约束，但并没有从根本上消除地方政府主动负债冲动，地方政府隐性债务容易死灰复燃。

不得不说，在目前的体制下地方政府有举债的冲动。一方面，过去受以GDP为最主要衡量标准的政绩观影响，地方政府往往乐意举债，目前虽有纠偏但积习难改，至于还债问题，如果没有财政能力，往往会通过借新还旧或请求中央“兜底”。另一方面，很多举债进行投资的行为，中间都存在诸多利益寻租空间，在财政预算不透明的当下，成为了政府官员投资热情较高的原因之一。

在传统城镇化发展时代，地方政府积极卖地，依靠土地出让金收入与城投公司发债大搞基建、扩充城区范围，再配合卖地，这套土地财政模式在过去十几年整体看运转顺畅，不过到了新型城镇化阶段，这套模式已不再可行，发改委今年就首次提到了“收缩型中小城市”概念，要求瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量。

换句话说，在土地财政模式不可持续的今天，规范地方政府投资行为的必要性大增，一旦财政收入不足以覆盖因投资举债的本息，地方政府运转的良性循环将打破，更不用说地方政府不少项目乃低效投资。

《政府投资条例》直指问题关键，主要从决策审批和概算约束力进行规范，防范地方债务风险。如明确政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。对于初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，后者可要求项目单位重新报送可行性研究报告。

新型城镇化时代，各地发展模式和观念需要实质性改变，这其中，地方政府投资行为亟待中央进行限制和规范。