矿产资源开发利用整合，谨防过度使用行政手段｜记者观察

近年来，随着房地产市场调整、城镇化步伐放缓，土地出让收入下降，一些地方政府开始从“土地财政”转向“矿产财政”，试图以此缓解财政压力。

然而，在这一过程中，一些地方以创建生态文明示范区、环保整治、资源整合、混合所有制改革（混改）等名义，通过设置环保门槛、强制参股等方式，要求民营矿业企业接受国有投资平台（如城投公司）的参股、控股，如果不答应，就不给办理矿业权证或延续手续。

在近期的采访中，多位矿业企业负责人对第一财经记者表示，在申请矿业权证延续时，被要求引入当地城投公司参股，甚至是让其占有51%的控股权。有的企业矿业权证几年前就到期了，也通过了相关部门的联合审查，但矿业权证延续就是得不到批准。

“引入城投公司参股、控股的矿业企业，矿业权证很快就拿到了。而城投公司没有参股、控股企业的矿业权审批多年无进展。这种事在地方上通常只做不说。”一位矿业协会的工作人员对第一财经记者说。一位被城投公司控股的企业相关人士称：“我们答应被控股，就是为了拿到矿业权许可证。企业已经没法再拖下去了。”

第一财经记者通过天眼查查询发现，某地矿产资源发展有限公司（城投公司）2018年成立，为国有全资企业。短短7年时间内，对外投资9家矿业企业、控制矿业企业7家，其中，股权占比为51%的有8家，1家股权占比高达55%。

据当地政府官网一份动态简报介绍，成立该城设公司的目的，是为了“参与区域内矿产资源开发”“持续深化业务模块整合”“按照业务归口的原则，陆续新增其他矿产资源开发项目”。动态简报介绍，相关业务通过“矿产生态银行运营公司”操作。矿产生态银行运营公司由市、县两级政府出资成立。通过收购、租赁、托管、股权合作等方式，将分散的自然资源产权集中到其名下‌。

当地一位从经济主管部门退下来的干部对第一财经记者表示，“其实说白了，就是通过这个城投公司，参股、控股当地矿业企业，把矿产资源揽在自己手上。”

记者调查了解，类似的现象在全国一些地方也存在。对此，业内人士、行业协会和矿业企业的负责人曾多次反映或公开表态。

有矿业企业负责人还反映，在一些地方，国有投资平台（如城投公司）虽说是参股、控股，但实际上并不出资。所谓的给民营企业的补偿或参股资金，是要在未来的利润中拿出一部分支付。

新《矿产资源法》明确了矿业权管理的法律框架。图为某地一家矿山企业。摄影/章轲

专家表示，这种模式扭曲了矿产资源市场的运行机制，值得警惕。短期看，地方政府虽然能快速增加财政收入，但长期可能导致民营矿业企业创新动力不足，使企业在投资和经营过程中缺乏安全感和稳定预期。

专家认为，这种做法违反了《反垄断法》关于禁止滥用行政权力排除、限制竞争的规定，也与国务院《优化营商环境条例》有关“市场主体依法享有经营自主权”“国家依法保护市场主体的财产权和其他合法权益”等要求背道而驰。采矿权作为用益物权，其存续本应独立于行政许可。采矿许可证到期并不自动剥夺矿业权人的物权。然而，一些地方政府仍以许可证续展为筹码，迫使民企接受国资参股，实质上构成对《民法典》物权保护的挑战。

同时，在绿色发展理念深入人心的当下，环保政策本应是规范矿业开发的标尺，但第一财经记者调查发现，一些地区的环保执法存在双重标准：一方面对民营矿业企业设置严苛的环保门槛，另一方面却对国有资本参与的企业“网开一面”。

专家表示，新《矿产资源法》虽然明确了矿业权管理的法律框架，但一些地方政府通过“灵活执行”政策，将环保要求与资本绑定，变相迫使民营企业让渡控制权。

党中央、国务院多次强调支持民营经济发展壮大，明确要求各级政府要依法保护民营企业产权和企业家权益，进一步优化民营经济发展环境，让民营经济创新源泉充分涌流，让民营企业创造活力充分迸发。

遏制以“环保”之名行“与民争利”之实的乱象，需回归法治与市场本位，严格落实新《矿产资源法》关于竞争性出让和物权保护的规定，建立矿业权出让公平竞争审查制度，防止地方政府设置歧视性条款。明确环保标准与资本准入的界限，杜绝“搭车审批”。建立矿业权交易公开平台，确保审批流程透明化。鼓励民企通过技术创新降低环保成本。同时，在财政体制改革方面，应加快建立多元化地方财源体系，减少地方对土地和矿产财政的过度依赖。