独家|财政部就PPP项目绩效管理操作指引征求意见，事关政企核心利益

第一财经记者获悉，为了规范十多万亿投资的政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理，近期财政部就《政府和社会资本合作项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（下称PPP项目绩效管理意见稿）在内部征求各方意见。

此次PPP项目绩效管理意见稿主要内容是，明确了PPP项目绩效目标与绩效指标管理内容，明晰了绩效监控、绩效评价、部门间PPP工作绩效管理。

中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩参与过上述意见稿论证会，他告诉第一财经，PPP项目绩效指引文件将对进一步规范政府与社会资本合作项目绩效管理，具有重要现实意义。文件有不少亮点，突出了PPP项目绩效评价全方位、全过程、全覆盖，贯穿PPP项目全生命周期。

财政部PPP中心数据显示，截至一季度末，PPP开工项目累计3322个、投资额5万亿元。

绩效评价将贯穿PPP全生命周期

北京市万商天勤律师事务所高级合伙人祝诣茗告诉第一财经记者，PPP项目绩效管理意见稿明确了绩效管理将贯穿PPP项目全生命周期，即PPP项目绩效管理指PPP项目识别、准备、采购、执行及移交阶段中开展的绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理活动。

王泽彩表示，这充分体现“全面绩效管理”的理念。

PPP专家、大岳咨询董事长金永祥认为，PPP项目绩效管理工作涉及政府和社会资本方的核心利益，也是目前PPP实践中难度最大的事情。财政部就PPP项目绩效管理征求意见，显示了政府重视PPP项目的实施管理，意义重大。因为随着越来越多的PPP项目完成建设环节，而进入运营期和政府付费周期。未来，PPP项目根据绩效来付费成为重要工作，政企之间出现一些争议现象也属正常。只有做好PPP项目绩效管理，PPP模式才能顺利在中国推进，PPP模式的优越性才能真正显现出来。

王泽彩介绍，这次PPP项目绩效管理意见稿，对PPP项目实施全过程绩效管理的思路，将PPP项目绩效管理分成PPP项目绩效目标及绩效指标管理、绩效监控、绩效评价三部分，对参与主体、主要内容和工作程序等作了约定，并在监控和评价环节强化结果应用要求，以问题和结果为导向，进一步推进PPP项目的规范管理。

“意见稿对政府及其所属部门提出要求，明确职责，从PPP项目绩效目标设计与部门职能、政策制定、过程管理、运作流程、风险控制、履约情况、信息公开等9个方面，要求地方政府和财政部门等进行PPP工作绩效评价并对评价结果合理应用。在PPP项目识别、准备、采购、执行及移交阶段中开展的绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理活动。”王泽彩说。

他表示，这次PPP项目绩效管理意见稿还真正落实了重大项目绩效终身问责。意见稿要求，对PPP项目进行绩效监测或评价的监测或评价结果，要反馈给相关政府部门，促使政府及时归位、纠偏。同时，明确对政策制定与落实、立项规划、财承等风险控制等内容的评价，进一步规范推进政府投融资行为。

祝诣茗注意到，PPP项目绩效管理意见稿引入异议处理机制。即对经绩效调整的结果有异议的处理方式，异议方明确提出异议内容并提供证据材料后，仍无法与评价主体达成一致意见的，通过召开专家评审会进行评审。通过专家评审的，按调整后的执行，未通过专家评审，按专家评审意见修改后执行。

绩效管理真正落地面临不少挑战

不过PPP项目绩效管理真正落地仍面临不少挑战。

祝诣茗认为，目前PPP项目实践中绩效管理观念尚未建立，政府方、社会资本方、咨询机构未充分认识绩效管理的重要性。一些项目在前期磋商阶段闭口不谈，仅在入库时才勉强应付专家评审，入库后绩效评价甚至不予开展。因此，树立PPP项目绩效管理与PPP项目实施阶段有机匹配的观念，是绩效管理的重要一步。

当前PPP项目绩效管理的主体一般是项目实施机构或各级财政部门。祝诣茗认为，该等主体日常事务繁杂、管理项目众多，而且PPP绩效管理对专业性要求较高，工作面临一定挑战。

祝诣茗表示，绩效目标设定上也面临不少挑战。一方面，客观上PPP项目绩效目标具有不确定性、模糊性、多重性的特征，确定和量化较为困难。另一方面，主观上PPP项目绩效目标没有与项目建议书、可行性研究报告、项目建设方案等有机结合起来。实践中，PPP项目绩效目标的设定也缺乏论证、审核、批复等把控环节，绩效目标设定困难。

此外，她还认为一些项目绩效指标体系流于形式，使绩效考核的客观性、公正性受到影响。实践中，绩效评价结果仅用于确定政府付费及可行性缺口补助额度，未能充分发挥其反馈修正的作用。在PPP项目实施阶段，按绩效付费的科学依据和动态调整机制不完善。如只因绩效考核结果减少付费，而不因项目成本提高而上调付费，不考虑社会资本方运营中实际产生的损失，易引发矛盾、产生纠纷，也使得绩效考核结果流于形式。

金永祥估计，目前的PPP项目绩效管理意见稿会进行一定的修改，更多地反映PPP项目本身的规律和特点。