高强：财政对于振兴实体经济应当发挥更大作用

实体经济是国家经济发展的根本和基础。党的十九大报告明确提出，建设现代化经济体系必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。

当前，我国实体经济发展面临着一些困难，原因来自各个方面，既有经济转型难以回避的问题，也有企业自身存在的不足，既有国内的原因，也有国际经济环境的变化。而财政政策在解决当前实体经济难题时应当发挥更大的作用。

我国实体经济尚未完全“振兴”

所谓实体经济，包括人类从事物质生产、流通、消费、服务等一系列经济活动，主要是工业、农业、商贸服务业和文化产业等。简而言之，为消费者提供产品或者服务的一切经济活动，也就是“物生钱”，都属于实体经济。与实体经济相对的是虚拟经济，包括金融、证券、彩票、收藏等不提供产品或者消费服务的活动，也就是“钱生钱”，都属于虚拟经济。一个特殊的例子是房地产，有实体经济的成分，也有虚拟经济的因素。建筑、销售、物业服务等，属于实体经济，但前提是“房子是用来住的”，一旦房子变成“用来炒的”，成为“房生钱”的活动，就不属于实体经济了。

实体经济包括的范围非常广泛，与国民经济统计的三大产业口径并不完全一致，我国实体经济占GDP的比重也没有准确的统计。但我国是世界制造业第一大国和国际贸易第一大国，所赖以支撑的都是实体经济，因此我国的实体经济规模在世界上应当是最大的。

改革开放40年来，我国的实体经济取得了长足的发展，成绩显著，但还没有完全实现“振兴”。最主要的标志是，我国目前只是制造大国，还不是制造强国，更不是创造强国，我们在某些核心技术领域获得突破，但整体上科技创新能力还不强，还没有摆脱对国外的技术依赖。

实施积极财政政策要处理好三大关系

支持实体经济的振兴，需要财政政策的扶持。多年来，我国一直实行积极的财政政策，支持实体经济的振兴，拉动整个国家的经济发展。需要思考的问题是，既往的积极财政政策，基本上是以增加财政支出、扩大财政赤字为工具，以实施重点基础设施建设项目为路径，拉动经济的发展。

积极财政政策主要体现在增加财政支出上，而对于通过调整财政税收政策扶持重点产业和新兴科技产业发展，促进实体经济振兴，运用的力度则不够大。今后我们实施积极的财政政策，应该把减税降费和增加政府支出这两种手段紧密地结合在一起，从以增加政府投资为主，转变为增加政府投资与增加企业投资并重。在落实积极财政政策的过程中，应当处理好三大关系。

第一，数量与质量的关系。多年来，我们实施积极财政政策，往往单纯注重减税降费或增加支出的数量。今年提出减税降费2万亿元，就是一个数量的概念。当然，数量必须有，没有数量就没有质量。但如果只有数量，而忽视政策执行的质量，也难以收到理想的效果。所谓政策执行的质量，就是要看减税降费或增加支出落实在哪个方面、实现什么目标和取得什么成效。

今年落实减税降费2万亿元的政策，就必须明确受益的是哪些企业，解决什么问题，以及受益企业如何使用这些资金，必须加以关注。如果减税降费政策落实到实体经济，落实到科技创新企业，而企业又用于投资或创新，政策的质量就比较高；如果政策落实到所有企业，大水漫灌，甚至虚拟经济也享受到优惠，政策的质量就会受到严重影响。

第二，“绩”和“效”的关系。现在我们衡量积极财政政策的落实情况，大多只看减税政策能否兑现，或支出资金是否拨付。做到了这些，就算落实了政策，就给予高度评价。但这仅仅是落实财税政策的第一步，也就是“绩效”中的“绩”，不是“效”。还以减税降费为例，落实了税率下调，以及减税降费指标，财税部门只实现了“绩”，而我们应当更加注重的是“效”，也就是减税降费的实际效果，看减税降费是否改善了企业的经营环境，是否缓解了企业的实际困难，是否提高了人民的生活水平，是否拉动了经济发展。

目前，我们考核工作，对于“绩”有要求、有指标，而对于“效”有要求，没有指标，即使今年完成了减税降费2万亿元的指标，却难以衡量减税降费取得了什么效果，这是必须切实改进的一个方面。只有当财政部门用的每一分钱，说的每句话，做的每一件事，实施的每一项政策都有明确的“绩”与“效”的衡量标准，才能真正达到促进实体经济振兴的目的。

第三，当前和长远的关系。所谓“铁打的营盘流水的兵”，政府官员是有任期的，而我们的国家永远存在，不断发展。因此，我们制定和落实财政政策，不仅要看眼前，更要考虑长远。实施积极财政政策也要考虑政府增加债务，累积金融风险；政府占用银行资金过多，影响企业融资，造成企业融资难、融资贵等问题，使得企业转型升级变得困难。总之，在实施积极财税政策振兴实体经济的同时，既要考虑减收增支促进企业发展的重要性和必要性，也要避免出现系统性的政府债务风险。

振兴实体经济不能只靠减税降费

出台振兴实体经济的财税政策时，还应当明确两个问题。

第一，振兴实体经济不能只靠减税降费，还要推进税制改革。多年来，我国的税制以间接税为主、直接税为辅。而间接税只是企业代缴，再通过价格由消费者负担。因此，只有直接税才是企业真正的负担。从理论上讲，我们减轻企业负担应当减所得税，而不是减增值税。但由于所得税数额不大，分布又不均衡，难以发挥减轻企业税负的作用，因此，从长远看，财政支持实体经济振兴，还必须加快推进税制改革，将间接税为主改为直接税为主。

第二，振兴实体经济不能只靠财税支持，还要靠企业的创新精神和拼搏精神。财税政策只能解决企业资金的问题，而实体经济的振兴不能只靠钱，更要靠企业拼搏和创新。世界上真正成功的企业，不是靠政府扶持起来的，而是靠企业探索、创新、拼搏、奋斗干出来的。财税扶持是必要的，但企业不能形成对财政扶持依赖的思维。

总之，振兴实体经济是当前面临的一个重大课题。目前我国正处于“大而不强”的阶段，如何由“大”变“强”，由“制造”变为“创造”，实现实体经济的一个飞跃，需要财政的扶持，也要靠一整套的组合拳来协调行动。当前，我们面临世界第四次产业革命，应该跟上世界潮流，占领世界技术最高点，特别在关键技术领域，把主动权牢牢掌握在自己的手中。这需要长期的探索、创新、攻关、克难，财税需要加大扶持力度，但是，振兴实体经济的关键，还在于企业和广大科研人员的自信心、进取心、事业心，他们是中国实体经济发展的心脏和脊梁。

（作者系上海财经大学中国公共财政研究院院长、特聘教授）