上海自贸区新片区：自由与监管并重

随着《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（下称“规划”）通过中央政治局审议，《中国（上海）自由贸易试验区临港片区总体方案》（下称“临港片区方案”）也正式出台，引起广泛关注，标志着长三角区域一体化战略的实施正在撩开其令人激动的面纱，稳步快速推进。

今年5月13日中共中央政治局在审议规划时提出，长三角是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，在全国经济中具有举足轻重的地位。在笔者看来，上海自贸区新片区则是开放程度最高区域的前沿地区，既体现了长三角作为我国国际开放先锋的作用，也彰显了我国将坚定不移走开放发展道路的决心，继续推动“一带一路”的包容性全球化。同时，也预示着长三角不仅要大力推动区域内一体化进程，练好“内功”，更要继续利用两种资源两种市场，将背靠长江水和面向太平洋有机结合起来，促进长三角“一体化”和“高质量”有机统一，使开放继续成为强劲活跃增长极的不竭动力。

主动适应把握国际经济新形势、新特点，加大自贸区改革开放创新力度，增设上海自贸区新片区，推动加工转口贸易向服务贸易升级，实行更高水平的贸易和投资自由化便利化政策，建立与国际通行规则相衔接的制度体系，可以更好引领长三角更高水平对外开放，深度融入全球经济体系，推动全球自由贸易发展。

规划提出了上海自贸区新片区的开放方向，临港片区方案也提出了发展框架，具体的实施政策特别是在上海自贸区建立与国际通行规则相衔接、投资贸易自由化及风险防控的制度体系仍有待落实深化，在新片区建设过程中不断摸索前行和优化改进。

如何建立上海自贸区新片区与国际通行规则相衔接的制度体系？

临港片区的设立，首要任务是探索制定自由贸易的运行、管理及监督规则，在这个片区中能够消弭各国之间的进出口和贸易规则的差异性，对接全球多边贸易规则，使投资贸易能够快捷便利在区内进行，提高经济社会效率、降低流动成本和交易成本，进而吸引大量优质资本集聚，发展带动长三角集群经济发展。

自贸区的制度设计不可避免地与我国现有管理乃至法律体系有所冲突，也面临着如何主动对接零关税、零补贴、零壁垒的“三零”国际规则的问题。为此，需要在现有自由贸易区实践探索和经验总结基础上，研究境外投资贸易的便利化、自由化需求，设计更符合国际标准的税收制度、整体性的金融监管体系，构建以安全为主的海关监管体系，创新综合用地规划和土地管理机制，完善涉外法律法规体系，并积极发展上海自贸区金融、税务、法律等新兴服务体系，助力自贸区新片区的有效运转。

上海自贸区新片区建设过程中，如何处理好投资贸易自由度与监管程度的关系？

临港片区方案提出建立以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由为重点的投资贸易自由化的制度体系。但同时也明确提出要建立外商投资安全审查制度、形式审查为主的商事主体登记确认制度；根据企业的业务特点，积极探索相适应的海关监管制度；建立统一高效的金融管理体制机制；完善启运港退税相关政策，优化监管流程等。

目前这些制度和政策内容尚不明朗，制度创新关键要落地生根，让市场主体得实惠。一旦制度制定过于严格，或程序操作过于繁琐，无疑会增加较多的政府管治监督成本和企业的手续办理及博弈成本，不利于投资贸易的便捷顺畅。

又如实施具有国际竞争力的税收制度和政策中，税收优惠增加了很多前置条件，增加监管成本的同时无形增加了全社会的管理成本；另一方面，如果监管不到位，有可能引发安全、金融和投资等各方面的风险，这既涉及风险与安全防控的关系，也涉及权利与市场的博弈。

因此，这次临港片区方案提出了基于信用的经营适当性管理，旨在调整监管理念、监管模式、监管手段，避免传统监管的成本对冲政策的制度红利。当然建立更为有效合理的投资贸易及有效便利且风险可控的监管制度，仍需要在实施和建设过程中，根据问题与风险不断深化研究、优化完善有效路径。

上海自贸区新片区的发展如何更好带动长三角区域一体化发展？

要强化上海自贸区辐射带动作用，引领长三角其他口岸、海关特殊监管区域在产业结构、业务形态、贸易方式等领域实现全面优化，并推动口岸、海关特殊监管区域与自贸区跨区域联动发展。鼓励自贸区管理模式与品牌输出，加快出台并定期更新在投资管理、贸易便利化、金融、服务业开放、政府事中事后监管、海关监管、检验检疫等领域可复制可推广的政策清单，率先在海关特殊监管区域复制推广，并尽快推广到整个长三角区域，进一步放大自由贸易试验区建设效应。

鼓励长三角其他城市与上海自贸区建立全方位、多领域对接体制机制，通过区域基础设施共建、创新与产业协作以及展览展示、金融创新、大数据服务等重大自由贸易支撑平台共享等参与自贸区建设，使长三角各方在自贸区建设中共享改革发展红利。在条件成熟的时候，建议适时扩大上海自贸区新片区范围，联动沿海和沿江自贸港区的发展。

（作者系中国科学院南京地理与湖泊研究所二级研究员、长三角区域一体化发展研究中心主任，长三角一体化决策咨询专家，中国科学院可持续发展研究中心副主任，民盟中央生态环境委员会委员，江苏省苏科创新战略研究院理事长）