“镇改市”开闸：升级为市或区，广东“超级镇”各有期待

“沉寂”多年一直未有实质性推动的“镇改市”，因为龙港“镇改市”，又一次被推至政策的“风口”上。

8月30日，浙江省人民政府召开新闻发布会正式宣布，经国务院批准，同意撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市。新设的龙港市由浙江省直辖，温州市代管。

在中小城市发展战略研究院等机构2018年10月发布的《中国中小城市绿皮书》2018年度全国综合实力千强镇前100名中，排在龙港镇前面的镇还有16个。具体到广东省来看，东莞、佛山等地就有7个镇实力位列龙港镇之前。

第一财经记者在近日的实地走访中发现，虽然历经2009年广东多个地区试点“简政强镇”，但“小马拉大车”问题仍然困扰着“超级镇”。如何更好更快地推进“超级镇”的城镇化进程，一直是个难以破解的问题。此次龙港镇改市，受到了不少“超级镇”的瞩目，被认为是“超级镇”城镇化进程探索的一种有益的尝试。但对于“镇改市”应选择何种模式，是县级市、镇级市还是升级为区，广东不少“超级镇”存在不同的看法。

“小马拉大车”的倒挂困局

东莞首个万达广场，人流不断的万科商业综合体，不时有物流车辆进出的OV（OPPO与vivo）产业园，一大批超级商场和各价位的星级酒店，全球最大的玩具公司美泰公司在中国的分厂，钜升、劲胜、祥鑫等五金模具企业聚集……作为电子信息产业重镇和机械五金模具名镇的东莞市长安镇，其镇容和经济实力要胜于中西部很多县(市)甚至地级市。

早在1990年，长安镇就被中国基层政权建设研究会评为“中国乡镇之星”，成为全国首批、全省第一个“中国乡镇之星”。

今年上半年，长安镇实现生产总值337.3亿元，增长7.5%，增速分别比东莞市、广东省快0.6和1.0个百分点。工业稳步增长，全镇实现工业总产值1185.3亿元，增长9.8%，其中规上工业产值1130.0亿元，增长10.1%。

“超级镇”在广东并不少见。在广东省内，2018年地区生产总值超过300亿元的镇就超过15个。第一财经记者此次实地走访的长安镇、虎门镇都是生产总值超500亿元、人口超百万的大镇。

尽管经济上“牛气冲天”，但这些“超级镇”和中西部地区只有几万人的镇一样，行政级别仍是正科，编制紧张。

以长安镇为例，其公务员编制300多人，其中公安部门占据了编制数的大部分，却要负担超百万人口的公共服务。长安镇一位交警告诉第一财经记者，仅注册在长安镇的小汽车，就超过13万辆，这里日常一位交警的工作量是其他普通镇四五个交警的工作量。受制于乡镇一级的行政级别，交管站人员扩编受限，这种职责和权限倒挂的局面令日常执政饱受困扰。

虎门镇南栅社区党工委一位负责人士直言，“公务员工资和话语权是镇级别，职责上却远超部分地级市同等行政级别。”

经济体量上去了，行政级别却上不去，也导致很难吸引到高层次人才。

“即便有了编制，好不容易招到人，但因为是乡镇级别，也很难留住。”长安镇一位政府部门人士告诉第一财经记者，基于提升执政管理能力、储备高层次人才等考虑，长安镇此前曾从清华大学招了一批研究生，寄望培养成高级人才，但已经全部离职，前往邻近的深圳市寻求更好发展。

而这种情况在虎门镇也同样存在。“有抱负的年轻人并不乐意居于乡镇，即便经济体量上不逊色于部分地级市，并提供各种住房、医疗、教育等人才优惠政策，但职级上还是属于乡镇级别。”虎门镇一位不愿透露姓名的政府负责人士无奈感慨道，这也加剧了“超级镇”政府公务员人才结构断层严重、执政理念难以得到更新等困境。

长安镇当地一位政府部门负责人士告诉第一财经记者，早在几年前，长安镇盛传“镇改市”，但后来一直没有下文。

在目前的分税制体制下，按照“一级政府、一级财政”的配置原则，从中央到地方共分为五级财政。当前，镇级政府财政体制为“乡财县管”，即当地乡镇收入上交县里，由县政府按照地方预算下拨资金。以长安镇为例，由于没有独立财权，长安镇税收收入都要先上交到东莞市，然后由东莞市统筹安排。从利益结构来看，长安镇的年度财政收入贡献了东莞市的十分之一左右。一旦长安镇的行政级别改变势必会引起利益结构的调整。

作为经济大省的广东很早前就意识到“超级镇”所面临的职权倒挂局面。2009年以来，广东多个地区试点“简政强镇”，将大部分事权向镇街下放，不少“超级镇”获得县级管理权限。第一财经记者了解到，市直部门分别派驻长安镇、虎门镇的相关机构包括人力资源、社会保障、环境保护、交通管理、安全生产监督、食品药品监督、公安、城市管理等。但由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”、“小马拉大车”，公共服务还是很难跟上。

“例如镇级政府没有规划权限，办学校和医院的规模需要上级政府批准；镇级政府只能设派出所，不能设公安局，治安等公共服务能力严重不足。”上述长安镇政府部门负责人士表示。

“镇改市”红利多

龙港镇此番“镇改市”意味着，“特大镇设市”已不再停留在设想阶段。

早在2016年，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》就指出，要“培育发展一批中小城市，将具备条件的县和特大镇有序设置为市”。而今年4月，《2019年新型城镇化建设重点任务》中提及，“稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”，也被认为打开了“镇改市”的政策窗口。

第一财经记者在长安镇采访中了解到，不少政府工作人员、企业和市民对“镇改市”这一改革都表示期待并看好，也认为改革会带来实惠。当地居民和受访企业则认为，“镇改市”能获得更好的公共服务。

固然龙港镇“镇改市”被认为是“超级镇”城镇化进程探索的一种有益的尝试。但对于“镇改市”应选择何种模式，是县级市、镇级市还是升级为区，广东不少“超级镇”存在不同的看法。

多位“超级镇”一线的管理人士，都表示看好特大镇单独设立县级市方案。佛山市南海区里水镇一位政府部门负责人士告诉第一财经记者，从现行的行政管理体制上而言，特大镇单独设立县级市意味着更高的行政级别、更大的执法权限、更多的土地指标，建设用地指标可从省一级直接下达，同时还可拥有独立的财权，能更好地激发“超级镇”的发展潜力。

相较之下，与世界上多数国家和地区的设市模式相对应的“县下设市”，却并没有受到太多的期待，尽管这能较好规避特大镇独立出来对上一级政府财政收入的冲击。

中山市小榄镇综合管理部门的一位负责人士在接受第一财经记者采访之际表示，“县下设市”的镇级市模式，对所属县的影响比较小，有利于县的稳定，避免切块设市引发的利益分割问题。但这牵扯到县辖市体制的法律依据问题，目前国内还没有这方面的法律条文支撑。

此外，邻近中心城市且城市景观已与城市融为一个整体，独立性较弱的部分“超级镇”可以直接合并进城区，被认为更有利于资源的优化配置。

在中山大学政务学院院长肖滨看来，广东省相较于全国其他省份来说，行政区划太细，东莞、中山这两个下辖多个“超级镇”的地级市可以考虑将邻近市区的“超级镇”升级为区，以精简行政级别。

至于哪些适合单独设市哪些适合升级为区，中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞对此表示，“一些‘超级镇’地域面积广，有自己的辐射范围且有相应的发展空间，这种独立设市更合宜。辖区面积小又邻近中心城市的‘超级镇’可顺势成为中心城市的某一个区，因地制宜来探索更有利于‘超级镇’的发展。”

从横向权限赋能上看，肖滨提出，可以将设市或者镇升级为区的标准制定和审批的权限下放至省级。

“有些权限被放到中央层级，造成行政事务审批周期长，影响一些地方实际的发展，省级审批可以部分改善这一现状，这将更有利于‘镇改市’的推动。”肖滨坦言，类似于“镇改市”这类地方行政区划调整的权限可以放到省一级。

无论“超级镇”采用何种探索模式，赋予其县级甚至部分市级管理权限，人员编制都有望增加。

国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏表示，在经济体量大了之后，适当地人员补充是必需的，膨胀的可能性也存在。但并不能因噎废食，放弃尝试。同时，严格依据新的《机构编制法》办事，人员膨胀能得到有效避免。

佛山市顺德区北滘镇综合管理部门一位负责人在接受第一财经采访时表示，名称怎么叫其实不是关键，关键是赋予多少权限，以及在机构设置、人员配备上做好配套。要不然，即便升级为市或者中心城市的某个区，也解决不了实际问题。“超级镇”探索开闸之后，更多的尝试值得期待。