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PPP未来支出责任算政府负债?财政部会计准则给出答案

第一财经 2019-12-25 14:52:16 听新闻

作者:陈益刊    责编:秦新安

财政部认为,在PPP支出责任会计处理上,政府未来支出责任没有按国际惯例简单认定为政府负债

拟投资规模高达十多万亿元的政府和社会资本合作(PPP)项目,由于缺乏统一的会计处理规则,导致不少地方政府资产核算缺失,一些企业PPP业务核算混乱。

为了改变这一现状,财政部近日公布了《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》(下称PPP会计准则),主要规范了政府方对PPP项目合同的确认、计量和相关信息的列报。其中PPP项目未来支出责任是否属于政府负债,备受市场关注。

在中央遏制和化解地方政府隐性债务大背景下,PPP项目未来支出责任是否属于政府债务时有争议。此前一些地方将PPP未来支出责任列为隐性债务,这遏制PPP发展。今年3月财政部发文明确了不规范PPP项目未来支出责任属于隐性债务。 所谓PPP项目支出责任,主要是对于政府付费和可行性缺口补助两类PPP项目,地方政府在PPP项目长周期运营中需要按绩效付给社会资本方相关费用,承担相应的支出义务。

实操中PPP会计准则会对政府未来支出责任如何处理,成为业内关注的焦点。

财政部会计司有关负责人表示,根据本准则规定,政府方承担向社会资本方支付款项的义务的,相关义务应当按照《负债准则》有关规定进行会计处理,会计处理结果不影响PPP项目资产及净资产的账面价值。在很多PPP项目合同中,政府方也承担了向社会资本方支付款项的义务,但这种义务在项目运营期开始时并不属于《负债准则》所规定的现实义务,更多是一种或有义务,因此不能确认为政府负债。

PPP会计准则第二十条明确,政府方按照《政府会计准则第8号——负债》(下称《负债准则》)有关规定不确认负债的,应当在支付款项时计入当期费用。政府方按照《负债准则》有关规定确认负债的,应当同时确认当期费用;在以后期间支付款项时,相应冲减负债的账面余额。

这其实与国际会计准则处理不同,充分考虑到了中国的PPP实务特点及相关法规要求。

北京国家会计学院教授崔志娟告诉第一财经,按照国际会计准则的规定,PPP项目资产的确认存在一种负债模式,这种模式是基于政府固定支付义务而言的。

市场人士担心,在会计处理上PPP支出责任不被认为政府负债,是否意味着负债转嫁给企业?

崔志娟表示,合规的PPP项目不记入政府负债,并不意味着负债转嫁给了企业。负债的存在前提与投资方的资金结构安排或设计有关。

此次PPP会计准则另一大亮点,是对PPP项目资产的确认。

崔志娟表示,PPP会计准则的资产确认借鉴了国际经验,采用了国际通行的“双控测试”,只有通过“双控测试”的才确认为政府方资产。

所谓“双控测试”,是指政府方控制或管制社会资本方使用PPP项目资产必须提供的公共产品和服务的类型、对象和价格;PPP项目合同终止时,政府方通过所有权、收益权或其他形式控制PPP项目资产的重大剩余权益。

另外,政府方在相关情形下确认资产的同时,也需要同时确认一项PPP项目净资产。

财政部会计司有关负责人表示,在PPP项目资产运营期间,政府方按月对该PPP项目资产计提折旧(摊销)的,应当于计提折旧(摊销)时冲减PPP项目净资产的账面余额。这种会计处理方法,不同于IPSAS32中根据不同付费方式分别确认金融负债或(和)递延收益的规定,具有典型的中国特色。

该负责人解释,之所以作出这样的规定,主要考虑以下两方面原因。一方面根据党中央、国务院关于政府债务管理的有关文件精神和现行PPP管理制度规定,地方政府不得对社会资本方承诺保底收益、固定回报等,必须依据绩效考核情况支付政府付费,因此,政府方在初始确认PPP项目资产时不应存在国际准则中所谓的“无条件支付款项的义务”,即依法依规签订的PPP项目合同不会也不应增加政府债务。

另一方面,在有关PPP项目合同中,政府方对社会资本方的一系列付费其实质是购买社会资本方提供的公共产品和服务,其金额包括社会资本方建设和运营成本回收和合理回报,政府方在初始确认PPP项目资产的同时,很难从对社会资本方的付款义务中拆分出与PPP项目资产成本相关的金额,因此也不符合政府负债的确认条件。

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