基于全要素流动，推进长三角财税政策一体化︱公共经济与管理

习近平总书记在2018年11月5日首届中国国际进口博览会开幕式上发表主旨演讲时提到：“将支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。”李克强总理于2019年政府工作报告中指出：“将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。”党中央将长三角区域一体化提升为国家战略，意味着长三角一体化不仅要体现出区域社会经济的综合效能，而且要成为我国区域经济协调发展的引擎。

从结果导向而言，长三角区域一体化最终将形成区域内三省一市的社会经济诸方面的高质量协同发展，包括产业结构的协调发展、交通网络的互联互通、医疗资源的共享机制以及环境保护的共管共治等方面。其实现目标的路径应当是以市场机制为主导、政府协调为辅助，形成长三角区域的全要素合理流动的格局。因此，制定与此思路相契合的、相协调的长三角财税政策不可或缺。

长三角区域一体化财税政策的核心主要体现在两个方面：第一，形成有利于长三角区域全要素全流动的财税制度；第二，建立基于互惠互利的长三角区域之间新型财税体制。

生产要素流动导向的动因包括市场利益驱动和公共服务水平差异。要素的趋利流动主要由市场决定，按照市场竞争原则进行配置。值得注意的是，在一个比较成熟的市场经济体系中，要素流动的导向更加重视公共服务的水平，而公共服务的提供主要取决于政府财政资源的配置。

就长三角区域的主要公共服务资源的现状水平（见表1）和财力配置水平（见表2）而言，存在较大的差异，显然不利于人财物要素的合理流动。

以高等教育以及优质医疗资源的配置现状为例，双一流高校的数量江苏是浙江和安徽的6倍，三甲医院的数量江苏是安徽的近2.5倍，如果考虑人均水平，其差距会更大。义务教育的适龄人均财政支出水平，上海是浙江的2.5倍、安徽的20.1倍；医疗卫生人均财政支出水平，上海是江苏省的2倍、安徽的2.3倍。

由此可见，长三角区域各地间的公共服务均等化差异较大，不利于区域间全要素的合理流动。因此，只有通过财税政策的区域协调，合理调整和优化区域基本公共服务的结构，方可全方位促进生产要素的自由流动，实现区域共同发展。

长三角区域一体化规划的落实需要三省一市政府的通力配合与协调，显然其公共服务的成本分摊和政府财力的利益配置问题是关键。虽然国家的税收政策是统一的，政府预算支出也是有基本标准的，但是各地的执行与管理政策往往从自身利益角度出发，客观上存在政府间利用财税工具恶性竞争的倾向。

从长三角地区的26个市政府工作报告对比中发现，各地区对于加入长三角一体化中所采取的行动差异，多少均体现出这一特征。因此，只有在通过长三角区域财税管理制度协调一致的前提下，打破政府间的特殊财税管制，建立政府成本分摊制度和税费利益分享机制，最终达到共赢目标。

为了实现长三角区域一体化的总体要求以及各项规划目标，建立区域财税政策体系以及财税制度统筹与协调机制，是高质量落实党中央的战略部署的重要“抓手”。为此，提出以下三点建议：

第一，设立“长三角三省一市财税政策委员会”，以协调区域财税政策、统一管理机制为宗旨，建立四地省级联席会议机制。以财税政策为抓手，协调有关科教文、跨境基础设施、人才流动、户籍制度、投融资等政策。

第二，建立重点财税政策协调机制。首先要建立区域内税收优惠政策协调机制，其宗旨是突破要素流动障碍、公平对待要素流动、鼓励要素优化配置等；其次要规范区域内财政补贴政策，其宗旨是实现区域公共服务均等化、优化区域产业结构布局、提升区域整体营商环境。

第三，调整区域财政体制。在现有“分税制”财政体制不变的前提下，构建长三角区域横向转移支付制度，其宗旨是弥补区域间公共服务短板、纠正区域间公共项目外部性溢出效应偏差、处理区域间的成本补偿与利益配置等。

（作者系上海财经大学中国公共财政研究院执行院长、教授）