专访陆铭：“十四五”区域发展将迎制度红利，问题关键在哪？

中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平8月24日下午在中南海主持召开经济社会领域专家座谈会并发表重要讲话。

他强调，“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，我国将进入新发展阶段。凡事预则立，不预则废。我们要着眼长远、把握大势，开门问策、集思广益，研究新情况、作出新规划。

座谈会上，包括上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭在内的等9位专家代表先后发言，就“十四五”规划编制等提出意见和建议。对于自己关注的城乡和区域发展领域，陆铭对第一财经记者表示，其中存在诸多结构调整的空间，如果一些体制性结构性问题得以解决，将能产生巨大的“制度红利”。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭

结构调整空间

第一财经：2019年年末我国常住人口城镇化率60.60%，户籍人口城镇化率44.38%，横向比较的话，如何看待这一城镇化率水平？

陆铭：我国的城市化和城市发展仍存在多方面滞后。与世界上处于同样发展阶段的国家相比，我国的城市化率偏低约10个百分点。

我国排名前30位的都市圈发展仍未达到与人口大国相匹配的规模。在城市中，有大约30%的常住人口是外来人口，有待市民化。在个别超大城市，非本地户籍外来人口的一半已经居住超过5年，约20%居住超过10年。

所以，我们的人口集聚可加强。由于人口的空间集聚滞后于经济的集聚，地区之间的人均GDP差距仍然巨大。在地理劣势地区，相对于资源禀赋，人口过多，难以提高人均收入，农业规模化和现代化进程受到人口众多的制约；同时，在发达的地理优势地区却存在劳动力短缺问题。

第一财经：常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率，目前还存在16.22个百分点的差异，这会带来哪些问题？

陆铭：这说明我国城乡和区域发展存在着诸多结构调整的空间。

比如，土地和住房空间错配需校正。由于大量城市建设用地指标曾被配置到了人口流出地，导致当地土地和住房闲置，投资回报低，地方政府负债率高企；而在人口流入地，特别是沿海特大和超大城市，建设用地供应不足，出现由于短缺造成的高房价。

另外，低密度的城市建设模式和户籍制度对产业结构的影响有待改善。我国服务业在GDP中的占比与发达国家历史同期相比低大约10个百分点，与城市低密度的建设模式有关。在城市里，由于外来人口缺乏长期定居的预期，比本地城镇户籍人口消费平均低16%~20%。

研究显示，通过城市集约化紧凑化发展，并推进外来人口市民化进程，可促进消费，服务业占比可提升3~5个百分点。

强化都市圈的增长极作用

第一财经：近年来，我们的户籍制度改革是在持续深化的，包括提出放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度等。如果进一步改革，怎么改？

陆铭：城乡间和地区间更为自由的人口流动，可以对冲人口红利总量下降的负面影响，有利于提高劳动力资源的利用效率，缓解城市，特别是发达地区的大城市的劳动力短缺。

随着经济发展水平的提高，服务业占比将持续提高，可以创造大量就业，特别是有利于低技能劳动力充分就业和缓解贫困。

我的建议是，要重点推进城区人口500万以上大城市的户籍制度改革，加快长期稳定居住和就业人群的落户进程。（编者注：根据2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。）

第一财经：当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，也被认为是中国经济增长最大的潜能所在。人口流动和户籍改革如何匹配这一变化？

陆铭：人口城市化，并向中心城市周围的都市圈以及沿海地区集聚，是城乡和区域发展的客观规律。

所以还是要强化都市圈的增长极作用。在城市群发展进程中，根据规模和功能定位差异，围绕中心城市建设半径30~80公里不等的都市圈，以轨道交通连接起都市圈内的中心城市和周边中小城市，强化其增长极作用。

我也建议加快实施以中心城市为带动的都市圈和城市群发展战略，促进各类生产要素合理流动和高效集聚，在发展中营造平衡。

增强土地管理灵活性

第一财经：5月中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出，推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。伴随着人口的城市群、都市圈集聚态势，公共资源配置要如何调整？

陆铭：首先，要增强土地和住房管理的灵活性。

土地和住房供应要与人口流动方向相一致。建议在人口持续增长和房价高企的城市增加建设用地供应，加强低效利用的工业和商服用地向住宅用地灵活转换，建设更多商品房和公租房，适度放松容积率管制，在保障安全的前提下，提高对低成本居住形态的包容度。在人口流出地区做减量规划，闲置的建设用地和农村宅基地复耕产生的建设用地指标，进行跨地区交易和再配置。

其次，公共服务和基础设施的供给要优化。在人口持续流入的大城市和都市圈，优化公共服务和基础设施的数量、质量和结构。相关投资既可拉动经济增长，又可拥有可持续的回报，还可以缓解城市病，减少外来人口市民化压力，实现经济增长、生活宜居和社会和谐三个目标的共赢。

尤其是教育，建议加强在人口流入地的教育均等化，通过政府、市场和社会三方协同，增加教育投入，促进留守儿童和进城随迁子女在城市获得更优质的教育，既有利于流动人口家庭团聚，又有利于人力资源大国建设。特别是在超大城市，人口老龄化和产业集聚带来大量劳动力需求，而面向外来人口子女的教育资源严重不足。