北大国发院教授卢锋：我国粮食安全有保障

我国经济发展转型期的一个特征性现象，是粮食安全之忧会周期性演变成热议问题。最近有关机构发布报告预测几年后我国粮食供求缺口将显著加大，有学者把粮食安全作为实施“双循环”调整的首要举措加以强调，市场分析机构纷纷发表相关分析评估观点，如何看待我国粮食安全形势再次引发各方关注与广泛评论。

粮食安全有保障

从国内产出看，世纪之交的调减过程到2003年告一段落，此后“十二连增”把粮食产量从4.3亿吨大幅拉升到2015年的6.6亿吨，加上大豆等粮食进口大规模增长，推动粮食供求关系由比较紧缺向相对过剩阶段转变。以2015年粮食部门对库存形势提出两个“前所未有”判断为标志，改革时期第四次粮食供大于求相对过剩局面大体形成。

近年粮食周期调整力量改变“连增”走势，2015~2019年年产量大体稳定在6.6亿吨上下，加上净进口因素，粮食表观消费量维持在7.7亿~7.8亿吨上下历史高位。我国人均粮食产量1997年298公斤，2015年上升到481公斤峰值，近年维持在470公斤上下。国内粮食生产产量的持续趋势性提升，构成我国粮食安全保障的最重要基石。

从国际贸易看，近年我国粮食贸易呈现两方面特点：

在谷物贸易方面，进口规模不小然而贸易依存度较低。如过去两年大米、小麦、玉米等主要谷物年净进口700多万吨，加上大麦等杂粮年净进口600万~700万吨，谷物净进口约占国内产量2.5%。

另一方面大豆进口规模持续扩大，净进口在2000年与2010年分别超过1000万吨和5000万吨，2015~2019年在8200万~9500万吨高位波动。大规模进口大豆节约了国内稀缺的耕地与水资源，通过提供优质饲料原料支撑了国内饲养业快速发展与国民膳食结构改进。当然大豆贸易高依存度也存在潜在风险。

从库存方面看，我国粮食库存规模随市场周期变动，不过总体而言远高于国际通常安全标准。与2015年前后粮食第四次相对过剩峰值互为表里，当时社会粮食中库存估计显著高于年消费量。近年官方调整最低收购价，减少收购量同时增加销售量，国有粮食库存总量显著调减，玉米库存降幅估计较大。

国家大规模粮食库存干预，始终存在信息不对称与委托代理关系带来的困难，多年来“转圈粮”违规操作几成行业潜规则，近年时有粮食部门腐败案件和意外火灾报道，使得库存规模和存粮品质信息准确性引发质疑。不过基于相关历史经验，即便考虑统计误差及某些粮库账实不符因素，有理由相信实际库存仍会数倍于相关国际机构提出的安全标准。过量库存从经济效率看并不合意，不过对粮食安全提供额外保障。

从食物消费看，粮食安全支持国民膳食结构与营养水平历史性改善，居民人均直接消费口粮减少，动物性食品、木本食物及蔬菜、瓜果等非粮食食物消费增加，食物更加多样，饮食更加健康。

安全保障的由来

改革时代国内粮食生产能力跃迁加上进口粮源补充，推动供给持续趋势性增长，与增速低于预期的需求增长动态匹配，成功构建我国粮食安全的保障条件。

国内生产能力趋势性提升可从几个方面理解。

首先是市场化取向改革通过体制创新释放增长潜能的结果。建立以长久农户家庭承包制为核心的土地制度，构建适应农业经济规律和特点的农村微观组织架构，放开价格管制，鼓励要素流动，引入市场机制，通过改革释放被旧体制束缚的农业生产力，并为长期资源有效配置与活力激发提供体制保障。

其次是农业现代投入增长发挥不可或缺作用。进入新世纪以来，我国农业各种现代投入成倍甚或数倍增长，支持了粮食和农业产能提升。

再次，农业产出结构变化也从供给角度对粮食安全保障条件构建产生积极作用。如水产品、水果、坚果等食物，其生产过程在耕地资源投入方面与谷物主粮不具有竞争性或竞争程度很低，这些食物生产规模大幅增长扩大了我国食物总量供应能力并改进了食物产出结构，通过消费者自主选择对传统主粮形成直接或间接替代，对实现粮食安全目标提供支持。

从需求侧看，在人口与收入增长驱动下粮食消费需求持续增长，不过增长速度低于早先预期，有助于长期供求关系朝买方市场因素增加与保障粮食安全方向演变也有显著作用。如我国人口总量估计将见顶于14.5亿人以下而不是早先预测的16亿人，人口预期峰值回落对粮食需求增长产生抑制作用。又如人口老龄化加剧超过早先预期，也会对粮食消费增长派生反向调节作用影响。

问题与风险应对

粮食安全有保障不等于说不存在矛盾和问题，不等于说可以盲目乐观高枕无忧，而是始终需要动态管理与有效应对各类现实问题与潜在风险。

第一，应对短期性或周期性粮食市场供求与价格波动仍是棘手问题。如果说年初疫情防控紧张阶段个别地区囤积粮食抢购食物导致市场波动，属于特殊紧急公共卫生事件形势下的罕见现象，与粮食供求周期演变联系的市场趋紧、粮价飙升与粮价低迷、谷贱伤农交替继起局面，则是改革时代屡见不鲜的现象。如何深化改革完善粮食价格与流通体制，在此基础上改进调控政策使之更加符合经济规律从而降低其放大波动作用，仍是有待解决的挑战性任务。

第二，从内外资源利用关系看，需理性看待粮食贸易依存度问题。基于比较优势增加大豆等粮食进口，是开放环境下我国建构粮食安全保障体系的重要环节之一。我国大豆进口规模空前，近年中美经贸关系生变，今年又遭遇疫情全球流行冲击，我国大豆进口并未遭遇外部针对性政策举措阻扰，反倒成为我方反制美国贸易霸凌行为可选择利用的筹码之一，说明即便在比较特殊环境下我国大豆进口来源的非经济风险仍比较有限。

不过也需看到，粮食大规模进口潜在不确定因素不会消失，不能排除外部环境万一恶化到某个临界程度粮食进口也可能面临扰动、受限甚至中断的风险，对此需理性分析与务实应对。未来我们仍应坚持扩大开放国策，仍要基于国内市场需要继续进口必要数量大豆和其他粮食，同时也需科学评估大规模进口潜在风险，并对小概率极端情形下所需采取的调整举措未雨绸缪。

第三，从巩固粮食生产能力要求看，需持续治理农业环境污染。十八大以来国家加大对农业以及其他来源的环境污染治理成效彰显，然而农业环境污染近年仍对全国“环境污染贡献率近半”，土壤污染与水体污染仍在较多区域显著存在，化肥农药利用率仍远远低于发达国家水平。治理农业污染仍需持续努力久久为功。

最后，从广义食物安全角度看，需继续加强食品质量监管，提升动物疫病防控能力，节约粮食杜绝浪费，重视膳食与营养结构不平衡问题。

几点小结

第一，观察我国粮食产量、贸易、库存以及食物消费情况，即便对备受争议的粮食库存数据考虑给予较大误差置信区间，也只能得出我国基本粮食安全有比较可靠保障的判断。实际上，上世纪80~90年代我国食物消费就已在满足粮食基本生存需要基础上初步形成安全缓冲层，进入新世纪以来这个缓冲层呈现持续稳健加大态势。事实表明，我国不仅早已摆脱历史上“饥荒之国”的命运，而且粮食安全保障程度与改革初期比较也已得到实质性提升。

第二，当代粮食安全保障发生实质性改观的根本原因，在于市场化取向体制变迁加上农业科技与现代投入条件，推动粮食供给侧生产能力实现历史性跃迁。需求侧原因则在于，主要受人口与收入驱动的粮食需求仍保持增长，然而其增速受多方面结构性因素制约低于较早期估测水平。供求两侧基本趋势及其背后结构性变量的动态匹配，现实构建我国粮食安全的保障条件。我国实现大国粮食安全的历史实践具有鲜明中国特色，不过在发展经济学层面仍呈现其合规律性的简单逻辑。

第三，要继续把侧重粮食稳定可靠供给的传统粮食安全目标放在优先位置，动态评估应对粮食生产能力与贸易可持续性方面的风险，保持必要的忧患与危机意识。另外也要看到，粮食安全目标满足现实状态越是在基本生存需要之上形成较大缓冲层，就越是应对实现安全所耗费资源成本及效率目标给以重视。需总结历史经验，克服“半周期改革”困难，改革完善粮食流通体制和价格干预政策，提升保障粮食安全的整体效率水平。同时要重视应对食品质量、动物防疫、餐饮浪费以及营养结构等新环境下的广义食物安全问题。

（作者系中国金融四十人论坛学术顾问、北京大学国家发展研究院教授）

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