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用数据分析中国对非卫生援助

2020-10-15 16:57:12

作者:郑宇    责编:张健

新冠肺炎疫情在全球暴发后,最先稳定国内疫情的中国积极向他国提供卫生援助,其中包括医疗队派遣、物资捐赠和其他各种形式的双多边合作。然而,中国对外卫生援助的地位和作用尚未被充分认识和理解。基于此,我们梳理了国际机构的埃博拉援助数据以及援助实验室AidData数据库中有关中国于2000至2014年对非洲开展卫生援助的数据,尝试对中国自21世纪初对非卫生援助的特点和趋势进行总结,并分析在此期间出现的转变及其在具体国际公共卫生事件中的特征。

新冠肺炎疫情在全球暴发后,最先稳定国内疫情的中国积极向他国提供卫生援助,其中包括医疗队派遣、物资捐赠和其他各种形式的双多边合作。在疫情严重的发展中国家,中国的援助有效缓解了医疗防护物资紧缺的燃眉之急。

然而,中国对外卫生援助的地位和作用尚未被充分认识和理解。在国内,民众仍然对中国对外援助的原因、历史溯源、特点与实际情况缺乏了解。实际上,中国在新冠期间的援助有其历史根基。

基于此,我们梳理了国际机构的埃博拉援助数据以及援助实验室AidData数据库中有关中国于2000至2014年对非洲开展卫生援助的数据,尝试对中国自21世纪初对非卫生援助的特点和趋势进行总结,并分析在此期间出现的转变及其在具体国际公共卫生事件中的特征。

埃博拉疫情期间中国援助情况

埃博拉病毒(EVD),曾被称为埃博拉出血热,是在人类和其他灵长类动物群体中传染性较强的疾病,平均致死率约为50%。2014年8月西非埃博拉疫情被世界卫生组织宣布为国际关注的突发公共卫生事件(PHEIC),中国对此开展了规模最大的卫生援助行动。2018年8月以来,非洲刚果金地区的埃博拉疫情再度被该组织列为同一级别紧急状况的非洲公共卫生危机,中国同样开展了积极的合作。

 

双边援助

由于缺少关于2018-2020年刚果(金)埃博拉疫情的双边援助数据,我们主要基于官方媒体报道,呈现中国官方在2014-2016埃博拉疫情期间对非洲的双边援助情况。

第一次埃博拉疫情期间,中国对非双边援助共分为五轮,从最初的现汇资金与紧急物资援助逐渐向专家培训和技术支持倾斜;并逐步展开可持续的基础设施援建项目、建立起长效互惠的医疗合作机制,呈现出援助内容与方式随疫情走势由浅入深、动态渐进的特征。下图以援助类别为线索梳理了每轮中国对非双边援助的主要目标、具体内容和涉及对象国,其中共分为现汇援助、紧急物资拨调、专家与医疗人员派遣、医疗卫生基础设施建设、可持续的常态化合作五个方面:

图1:五轮中国官方对非双边援助框架

 

 

图2:中国对非多轮援助特点演进趋势

 

多边援助

1.2014-2016年埃博拉疫情期间

在埃博拉疫情期间的联合国多边援助框架下,中国政府分别向世界卫生组织(WHO)、世界粮食计划署(WFP)、应对埃博拉多伙伴信托基金(MPTF)等机构进行资金援助(参见表1)。

表1:中国政府在多边平台上的援助

根据联合国的统计,中国多边援助已具规模,如图3所示,中国在2014-2016埃博拉疫情援助在以国家为主体的援助方中处于第四位,位列英国、瑞士、德国之后,且和瑞士、德国的捐献数额差距不大。

图3 联合国应对埃博拉疫情多方信托基金前20名援助国(2014-2016年)

 

 

2.2018-2020年刚果(金)埃博拉疫情期间

2018年,当埃博拉疫情再次在刚果(金)爆发时,以世卫组织为主轴的多边援助在一系列战略应对计划(SRP)的框架内开展。

图4所包含的四张图分别表示2018年8月1日至2019年7月31日,世卫组织统计的SRP-1、SRP-2和SRP-3项目的总资金(左上);2019年7月1日至2019年12月31日,世卫组织统计的用于SRP -4 支柱 1(公共卫生应对)的资金总额(左下);自2019年8月1日以来,向世卫组织提供的用于SRP-4 支柱 5(地区准备)的总资金(右上)和自2020年1月以来,为SRP-4.1项目向世卫组织提供的资金总额(右下)。

 

图4:SRP系列项目援助概览

 

由以上统计数据可以看出,中国在抗击第二次埃博拉疫情期间继续重视多边援助平台的作用并积极参与其中,援助数额往往位列主要传统援助国及影响力较大的国际发展机构之后。除了SRP-4.1以外,SRP援助均有中国的积极参与,且援助份额较为可观。

 

埃博拉疫情期间中国非官方主体援助

统览2014-2016埃博拉疫情期间的全球援助,私人合作伙伴和基金会承诺提供2.45亿美元,其中包括保罗·艾伦基金会(1亿美元)、比尔和梅琳达·盖茨基金会(7500万美元)、谷歌/拉里·佩奇基金会(2500万美元)、硅谷基金会(2500万美元)和儿童投资基金(2000万美元)。由此看出,在多边公共卫生援助中,美国的非政府组织较为活跃,美国能够更充分的利用本国非政府组织以配合其卫生外交战略的实施,而目前中国的非政府组织的作用较为有限

然而,相比西方国家中非政府机构较为积极的参与,中国非官方援助体量较小,援助主体也较少,且大多具有半官方的性质。在2014年埃博拉第一轮援助中,中国红十字会向几内亚提供了5万美元现汇的紧急人道主义援助。2014年10月,中国扶贫基金会与联合国世界粮食计划署合作发起援助埃博拉疫区的公益项目。

此外,曾于2011年10月就派出了第一期援几内亚技术合作专家组的中国国际医药卫生公司,在第一期援外任务结束后,继续承担援几内亚医院第二期技术合作项目,于2013年10月派出第二期援外医疗技术组,开始为期两年的派驻工作。医疗技术组主要协助保证医疗设备的正常使用,为几方提供技术指导及培训。

中国制药公司四环医药控股集团向非洲运送了数千剂实验性埃博拉药物,并计划进行临床试验。利比里亚政府曾与其他大型中国投资者进行谈判,呼吁更多的私人贷款援助,其中包括具有私人股本基金性质的国有的中非发展基金。

因此,中国在对非埃博拉援助的过程中,在继续保持多样灵活的援助模式、促进自主公共卫生治理能力建设的同时,也应重视第三方主体的积极参与,释放市场主体活力与资源潜力,将援助、发展、互利共赢有机结合,这也会成为中国民间外交富有价值的组成部分。

 

二、中国对非卫生援助概况(20002014年)

为对中国对非援助的发展状况有更为直观的了解,本文选取了AidData援助数据库于2017年10月发布的《中国官方对外援助数据(2000-2014)》,并筛选出其中的对非卫生援助部分(包括公共卫生援助)加以分析。

AidData数据库是位于美国威廉玛丽学院全球研究所的发展援助数据库,为目前较常用的关于中国对外援助的数据库。需注意的是, AidData采用的是基于新闻、大使馆报告以及被援助国的债务情况的数据采集方式,通过追踪这些信息源中显示的资金流推算出中国官方援助金额,并未得到官方证实。因此,AidData数据库仅能作为相关研究的补充和参考。

根据AidData,中国在2000-2014年间共进行了924次对外卫生援助,其中对非洲的医疗援助最多,占比为77.38%,其次是亚洲(14.39%)、大洋洲(5.74%)、南美洲(1.08%)、北美洲(0.87%)和欧洲(0.54%)(图1)。

 

图5:中国对外卫生援助各洲占比(2000-2014)

援助主要流向撒哈拉以南非洲国家。2000到2014年间,中国对撒哈拉以南非洲国家的卫生援助次数占比约为中国对非整体卫生援助的93%。坦桑尼亚和赞比亚受到中国卫生援助次数最多,分别为58次和47次(图2)。这两个国家位于尼罗河上游,都是疟疾高发的国家。根据WHO发布的《2019年世界疟疾报告》[2],2018年因疟疾死亡的坦桑尼亚人占全球因疟疾死亡人数的5%。中国为其抗击疟疾提供了诸多援助。此外,中坦维持着长久而稳定的双边关系。根据2016年发布的“非洲晴雨表”,来自坦桑尼亚和赞比亚的受访者对“中国对本国的政治经济影响积极性程度”的平均评分分别为4.0和4.2,高于来自非洲36国的受访者所打出的平均分(3.8)。

 

图6:中国对非卫生援助次数统计(2000-2014)

从中国对非医疗援助的种类来看,主要有医疗队派遣、物资捐赠、基础设施建设和专家培训和这四类(图3)。其中,派遣医疗队的次数占比约50%,物资捐赠(药品、医疗器械和捐款)占比约23%,基础设施援建(援建抗疾中心、医院和诊所)占比约22%,专家培训(派专家前往开展支援和培训等)占比约5%占比最大的援外医疗队的比例在2002年到2009年间波动下降,在2010年后有所上升。物资捐赠和基础设施建设的次数在2003年到2009年呈扩大的趋势,而在2011年至2014年间,基础设施建设的比例波动下降,而物资捐赠的比例逐步上升。

 

图7:中国对非卫生援助各类占比(2000-2014)

 

中国对非公共卫生援助

中国对非卫生援助的次数从2003年到2009年增长较快,其中2005年和2009年增速最快,期间中国对非卫生援助开始出现从临床医疗到公共卫生的转向。

2005年,非洲南部国家安哥拉出现马尔堡出血热,中国随即对安开展了16次卫生援助,且都与基础设施建设相关,包括援建医院、建设防疫中心、修复医院及添置医疗设备等。

疟疾在非洲大陆长期肆虐。根据世卫组织的年度卫生报告统计,2010年在非洲因疟疾死亡的人数在全球占比71.9%。到2018年,这一比例被缩小到41%。非洲疟疾的控制有赖于密切的国际合作,其中包括中国的不懈努力。自2003年起,中国积极支持世界卫生组织倡导的“消灭疟疾计划”,总共向非洲35个国家提供了108次与治疗疟疾直接相关的援助,包括捐赠抗疟药物、建设防疫中心和实验室、派遣专家团队进行支援和培训等方式。就援助的规模来看,与疟疾相关的援助在2005-2009年增长较快,仅在2009年为防控疟疾开展的医疗援助就达30次。在2010年后,随着青蒿素综合疗法等技术的推广,这一疾病在非洲逐渐得到控制,中国的援助规模也相应减小。

 

结语

中非有着相似的苦难经历和共同的发展使命。在医疗卫生援助与合作上,中非共同走过70年的历程,中国对非医疗援助也在理念、形式、机制和人员等各方面不断完善。通过梳理分析国际机构关于中国对非的援助数据,我们认为中国对非卫生援助的实践具有及时性与可持续性,且在国际公共卫生事件中的援助方式呈现出更为灵活的特征,能够按照受援国需求开展多方位的援助。在2014年埃博拉疫情后,中非医疗卫生合作出现了转折,中国的双边援助呈现从紧急援助到可持续、长期的公共卫生合作转变。而在多边合作方面,中国从2014年埃博拉疫情之后甫开启机制化进程,而之前主要局限在双边的卫生合作。因此,随着中国以更加开放的姿态参与多边平台的卫生援助,中国在联合国等多边机构的发展援助领域的作用更加突出。但作为新兴的援助国,中国在援助机制和管理模式上仍有较大的进步空间。

当前,新冠肺炎疫情依旧在全球肆虐,已成为全人类所面临的共同挑战。这一自二战结束以来最严重的全球公共卫生突发事件启示人们需要重新审视人类在灾害和危机面前学习、合作的能力,也为世界再次认识和了解中国在国际卫生援助中的理念、机制和成效创造了一个机遇。在这一过程中,我们看到一些采纳了中国抗疫方案的国家在疫情防控中已取得了阶段性的成果。同时,通过积极参与双边和多边卫生合作,积极支持世卫组织领导的全球抗疫事业,中国参与国际卫生援助的事例也更为国际社会所熟知。在下一阶段,如何拓展多边卫生合作、为全球抗疫提振信心,如何充分发挥企业与民间组织在援助中的作用则可能是中国在国际卫生援助中值得思考和努力的新方向。

 

作者为复旦国际发展知识项目组

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