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财政部回应PPP与专项债融合:防控风险前提下允许地方探索

第一财经 2020-11-06 20:16:57

作者:陈益刊    责编:刘展超

投资规模均超10万亿的PPP与专项债如何融合,财政部在合法合规防控风险前提下,支持地方探索。

政府和社会资本合作(下称PPP)项目与地方政府专项债券(下称专项债)项目数量多、投资总规模均超10万亿元,前者提供公共服务效率高但融资难,后者融资成本低但项目推进缓慢,PPP与专项债融合备受市场关注,官方则在合法合规防控风险前提下,支持地方探索。

近日,财政部在《关于政协十三届全国委员会第三次会议第3856号提案答复意见的函》中,系统地阐述了其对PPP与专项债融合的看法。

财政部认为,研究推进PPP与专项债融合,有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势,解决PPP“项目等资金”和专项债“资金等项目”的问题,对于提高项目投资运营效率、助力稳投资,具有积极意义。但同时,对于两者融合可能带来的风险隐患,也应当给予高度重视。

针对上述提案中列举的四种PPP与专项债融合方式,财政部对不同方式的态度有所不同。

对于将已建成的专项债项目转为PPP模式运营,以及将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施两种方式,财政部认为,本质上PPP与专项债模式“泾渭分明”,可在确保合法合规、做好程序衔接、防控融资风险的基础上,由地方探索实施。

财政部PPP专家库专家郑大卫对第一财经分析,专项债项目通过TOT(移交—经营—移交)转为PPP是基本可行的,但是需关注PPP支出10%红线涵盖的问题,因为专项债还款对应政府性基金收入,PPP政府补贴主要来源于一般公共预算收入,两者来源不同。

他认为,将项目拆分,通过A包+B包模式,分别采用专项债和PPP模式,也是基本可行的。关键是项目如何拆分,项目收入如何分割,是需要充分论证。一些地方有的项目同时报了专项债和PPP,可考虑这种模式。同时有的地方政府专项债“洒胡椒面”,投资无法覆盖,也可以考虑。

对于将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金两种方式,财政部认为,存在一定风险隐患,需要进一步论证。

财政部解释,将专项债作为PPP项目资本金,将放大项目融资杠杆,加大财政支出压力和中长期财政风险。

财政部称,将专项债作为PPP项目的债务性资金,实际上是将专项债资金用于项目运营补贴这一经常性支出,不符合预算法“地方政府债券资金不得用于经常性支出”的规定,也不符合PPP项目“不得通过政府性基金预算安排运营补贴支出”的要求,存在违规运作风险。同时,专项债作为PPP项目的债务性资金还将弱化社会资本融资责任,强化政府兜底预期,加剧社会资本重建设、轻运营倾向,影响PPP项目长期稳定合作。

郑大卫认为,专项债作为PPP项目资本金或项目债务,可以进一步研究,但是放大PPP项目杠杆,强化政府兜底预期,弱化社会资本责任的负面影响确实存在。

PPP专家、大岳咨询董事长金永祥告诉第一财经,对于PPP与专项债融合财政部的回应较为积极,不仅明确了ppp与专项债可以结合,而且阐明了具体结合的方式态度。在现行政策允许的范围内,财政部给出了最大程度的支持。

“由于专项债和PPP是从不同角度和不同起源制定的政策,为了更有效推进PPP与专项债的结合,政府可以对现行的政策进一步优化和调整,通过推进结合释放两种政策的潜力,促进更高质量的发展。需要说明的是,允许两者结合只是减少对结合的限制,不意味两者必须结合,是否结合取决于市场因素和项目条件。”金永祥说。

郑大卫表示,财政部针对PPP和专项债结合的四种模式显然经过充分调研和论证的。两者的结合,不能简单说行还是不行。关键是一要符合各自的合法合规性要求,同时做好程序的衔接;二是两者结合应体现出各自的优势,即降低融资利率和提升建设运营效率。三是PPP是市场化投融资模式,不能因为结合专项债增加政府兜底的预期,同时应防控融资过度的风险。

根据财政部数据,截至11月5日,纳入财政部全国PPP综合信息平台项目管理库的PPP项目9742而,项目投资总金额约15.2万亿元。虽然专项债项目数量尚没有公开数据,但截至今年9月底,专项债务越约12.8万亿元。

中国财政科学研究院研究员王志刚认为,PPP和专项债都是政府融资工具,两者的融合有助于降低PPP项目融资成本,有助于减缓财政支出压力。下一步应该对两者融合的焦点问题进行深入研究,比如项目资本金范围、两者的相互置换、信息系统共享、PPP付费限制和专项债的搭配等。

“在满足专项债和PPP相关约束条件下推动两者的融合发展,如果在偿还专项债本息后,项目的专项收入具备市场化融资条件,专项债才能作为符合国家要求领域的一定比例的项目资本金,但是切记不能过度融资,这也有利于建立PPP项目中社会资本投资回报机制。”王志刚称。

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