财政——衡量人类文明史的坐标

近年来我国将财政定位于“国家治理的基础和重要支柱”，并提出了建构“现代财政制度”的要求，认为此举对国家“长治久安”具有重要意义，实践中深化财税体制改革的目标要求和任务也进一步明确了。而此前我们只是把财政看作是国家的某种政策工具来看待，这说明我国官学两界对财政问题的认识开始有了根本性的变化。

财政制度和政策之类的问题我们并不陌生，问题在于，为什么在此前一直使用的“公共财政”提法之外，又要以“现代”两字作为定语？现代财政制度与传统财政制度有什么本质性的不同？

美国学者弗朗西斯·福山把现代政治诸要素归纳为三点：强大的政府、法治和负责制。他说一个国家如果只具备第一个要素而未具备另两个要素，经济的“不间断”增长便是难以实现的，所以要用后两个要素来制约第一个要素。福山的这个观点与马克思的捐税“是可以用来扼杀君主专制的一条金锁链”（《道德化的批判与批判化的道德》）的论断连起来，就是对现代性问题的完整解释。锁链由纯金打造，富贵无比却有着不可逾越的约束力。限制住王权，私有财产权才能有效地得到保护（这个原则被洛克视为英格兰自由的根基）；限制住王权，市场和城市经济才会不受干扰地得到稳定和持续的发展；限制住王权，国家征税才可能以人民与国王签订政治契约、以约束在先的形式进行。正是以法律之索约束住了国王征税的权力，才促使其英国在历尽艰难曲折之后最终踏上了现代世界的坦途。

在国家所有的权力当中，支配财政资源的权力当属于最为核心的和实质性的权力，约束了这部分权力也就约束住了包括国家职权和行动范围的所有的权力，但也只有国家的宪法、法律和基本制度设置的才有可能对国家的这种核心权力形成硬性约束，这种约束机制于是也就能够成为一国政治结构中固定不变和永久性的一部分。约束不住财政权力，任何政治权力都可以是肆无忌惮的权力，所谓“把权力关进笼子”的设想也就无从实现。拥有这种约束机制的国家是其进入现代世界的主要标识，也是现代财政制度与传统财政制度的本质区别之所在。

英国是现代世界的原发地和缔造者的角色，所以马克思谈税收约束问题时以英国历史为例证。英国的现代之路走的极有连贯性，从13世纪一直绵延到上个世纪初，连接的同一条线，中间没有任何间断，被称为一道横亘千年的“长长的拱弧”，直到现在还在继续中（国家的财政预算制度近年还在完善）。它的起点跟国王的钱袋子有关，准确地说，跟英国臣民的自由和权利有关，这就是大家熟知的1215年“自由大宪章”。它开启了人类朝向现代世界征程的第一步。这以后的英国，好像冥冥之中自有安排，一个世纪一个世纪地过去，制度的演进按部就班，每个世纪都有自己要做的事情，并不错乱，令人啧啧称奇。不管怎么说，它的根深深扎在中世纪，目标一刻也没有游移过。如克罗齐所说，无分国别，人类历史都是自由的历史。

13世纪初叶的“自由大宪章”（男爵法案Articles of the Barons）终结了国王可以自行征税的历史，规定未经全国公意的同意，不得开征新税（第12条），国王非法聚敛的财富要全部和强制性地归还给财产原主（第52、53章），禁止任何不公平的罚款（第20条）等等。大宪章还规定，未经法律审判，任何人不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权或加以任何其他损害（第39条），并阐释了保障这些权利而需履行的司法程序（第1条和第63条），从此国王不得随意剥夺任何人的生命、自由和财产。1295年，市民和骑士涌进了议会，他们来的目的只有一个：协商征税，别无他事，因其意义重大而被称为“模范会议”。也就是从这个时候起，人民开始尝试决定与自己利益直接相关的事情。这是人类历史上第一次将国王的权力置于法律的管辖之下，也是第一次法律赋予普通人如此多的有关自由的权利。伴随着这些权利而来的，便是人类社会迈向现代世界的契机。

大宪章以后到中世纪末约270年的时间，是国家议会制度建立和完善的时期。经过14世纪的数次会议，骑士和平民代表逐渐成为议会的永久成员，且单独开会，为下议院的产生奠定了基础，而上议院依然拥有协助国王管理国家的权力，同时还是国家的最高法院。15世纪时，下议院地位继续上升，逐步获得立法权、弹劾权和国家财政的控制权，只有经下议院批准的国王征税案才具有法律效力。所谓约束国王征税权和保护私人产权的动议和博弈，多在下议院的会议上表现出来。1407年，亨利四世在羊毛出口税和财产税事项上与下议院几番较量之后被迫宣布：“今后任何税收均由下议院提出和批准，并由下议院议长向国王禀报。”

16世纪的都铎王朝发生了宗教改革、商业扩张、文艺复兴等，促成了民族国家的出现和兴盛。至16世纪末，在议会与国王间长时间的财政权拉锯战之后，上院的地位有所衰落，而下议院的地位明显上升，上下两院议员的人数比例开始变得越来越悬殊。“王在议会”、“议会至上”原则的确立，为日后虚君制的形成创造了条件。

整个17世纪，是现代财政制度实质性形成的阶段。其中的每一步都非常关键，不可缺少。1628年，查理一世逮捕了27名抵制国王征税的议员，议会院提出《权利请愿书》，再次从法律上确认不经议会批准不得开征新税的权力。1637年，发生了白金汉郡乡绅汉普顿拒付船税案，大宪章精神得到国民个体的传承。1665年，查理二世为筹集英荷战费同意“允许经费项目”，议会始得财政支出批准权。1671年，下议院通过决议，税率和税种的设置和更改不必再经上院同意。1678年，上院再次试图插手财政拨款法案，下议院坚决反对并通过决议：一切拨款法案都应由下议院提出。1689年，“光荣革命”发生，当年通过《权利法案》，下议院主导地位完全确立，即由下议院带领上院，对国王和大臣实施控制和监督。1690年，英国第一个现代意义的公共账户委员会成立，为现代国家预算制度的形成奠定了坚实的基础。

光荣革命在一定意义上说，也是财政革命。根据“革命协定”（Revolutionary Settlement），作为交换，议会答应给威廉提供一笔稳定的税收，以支持他对法国的战争，威廉则授予议会至高无上的权力，君主自此无权解散议会。一种新型的政治和财政体制形成了：君主提出要求，下议院批准（或不批准），上议院表决通过（或不通过），议会开始拥有国家最高主权，君主立宪制得以确立。光荣革命一次性地解决了长久以来困扰国家发展的主要政治和财政问题，对英国金融市场也产生了显著的影响。资本大量流入市场，为投资和创业开辟了宽广的渠道。英国人不再担心国王赖账不还或任意罚款，而逐渐对资本市场产生了信心。历史学家阿什顿（T.S.Ashton）写到，“英国人不再像以前那样，把钱财换成金银币，锁进保险柜，或埋在花园里。”现代税制的建立也为地方共同体的福利设施筹得了巨款，从而对现代经济社会的发展起到至关重要的作用。在英国，税收的很大一部分由地方一级管理，用于当地的公共服务，这在传统财政体制下也是根本不可能发生的事。

从18世纪到20世纪初，英国现代国家建构的进程明显加快。1787年，联合王国统一基金账户设立。1822年，英国议会正式确立现代预算制度，财政大臣每年提出全部财政收支的账目一览表，经议会审查批准。1854年，议会通过《国家收入及国库支出法》。1861年，议会通过“格莱斯顿议案”，国家审计委员会成立。1866年，议会通过《财政审计部法》，设立审计总长，国家预算制度正式形成。1909年，通过“人民预算案”，下议院彻底剥夺了上院的所有财政性权力，议会上、下两院共享财政权的历史终结，成为现代国家财政制度进入成熟期的重要标志。

现代国家的性质赋予国家预算以鲜明的政治属性，视其为纳税人与政府之间的隐性契约。预算以人民同意在先、约束在先和协商合作为原则，通过法律程序建立国家财政权的外部控制机制，从根本上改变了国家财政以至国家本身的属性。预算还与强有力的政府、法治和负责制的高度契合，体现着公众意志，抗拒特权，明确责任，提高效率、杜绝腐败，防止公共资源被任意错配、任意盗窃和任意的挥霍浪费。政治权力极易产生的腐败现象，在这样的制度面前几乎无处遁形。如莎士比亚戏剧《李尔王》中一句台词所说的：“你没看见那个法官，是怎么痛骂那个卑贱的小偷吗？侧过你的耳朵来，听我告诉你：让他们两人换个位置，你再看，还分得清他们两个谁是法官、谁是小偷吗？”此段话因涉及王权、法律、正义问题，被学者认为是莎士比亚对早期现代英国性质上发生变化的一种回应。

人的观念的改变进一步推动着制度变革。在差不多700年的时间里，金雀花王朝、兰开斯特王朝、约克王朝、斯图亚特王朝、汉诺威王朝即后来的温莎王朝，英国的个人财产权和对王权的法律约束机制经历着执掌国家权力的历代统治者的猛烈冲击，在一代又一代的国会议员、政治家、法学家、哲学家的不懈教化和强力捍卫下，终于香火不断地传递下来，最后以凝结成为现代国家财政而完成了整个制度演化过程。18世纪中后期，英属北美殖民地人民发出“无代表不纳税”，也是基于他们将自身地位与母国相比较而得出的结论。因为这个原因，历史学家们对英国现代财政制度的评价极高，称其这种“迥异于当时世界上任何地方的税收制度”，预示和促成了现代世界的生成。

上篇文章中我们从英国进入现代世界的历程的梳理中提炼出两个至要因素，即确立以财政权的法律约束国家政治权力和合理以至偏轻的税负上限两个机制，现在还得加上第三个要素，即通过法律确认中央政府和地方政府各自承担的公共责任，依照其所承担的责任建构财政体制，并通过法定授权程序赋予各级政府机构及其官员以财政资源的支配权力。三要素至此齐备，如同三维坐标系，立体的标识出一个国家或地区财政的现代化程度，所谓现代国家的财政体制，大抵如此互为支撑。

现代财政是一种典型的约束性制度体系，其必备的和首要的功能是约束和引导国家权力的配置和运作过程。这样说并未夸大其词，在国家拥有的各种支配性权力中，财政权力是具有实质意义和核心性的权力之一。现代财政制度着重于“把权力关进笼子”的制度安全阀的设置，寻求各级政府履行公共责任的宪法性确认、立法机关依照法定程序的财政授权、财政资源定向于人民意愿方向分配使用的受托责任、财政信息全方位公开透明和公众的预算参与和意见表达，以及严格的预算执行结果的审计和问责机制等等，这些因素组合构成了现代财政制度的本质性特征。

关于“现代财政”和“公共财政”的名称问题，前者对应国家治理的现代化，着眼于财政事务的时间性；后者对应市场经济体制，着眼于财政体制的本质属性，属于一枚硬币的两面。关键在于，现代财政制度诸要素不是现代人拍脑袋想象出来的，而是来自于悠远的历史深处，并昭示着人类文明的现在和未来。

作者：李炜光，天津财经大学财税与公共管理学院教授，博士生导师

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