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界定绿色经济活动的边界:绿色分类标准|气候变化与绿色金融系列之四

2021-02-24 22:22:21

作者:人行国际司青年课题组    责编:许云峰

为避免国际绿色金融市场碎片化发展,有必要凝聚共识,推动绿色分类标准趋同

绿色金融分类标准是绿色金融发展的基础,可帮助界定绿色经济活动的边界,杜绝“洗绿”和“漂绿”行为。目前,国际绿色金融分类标准主要有两类,一类是由市场主导的、国际组织制定的绿色债券标准;另一类是中国和欧盟的绿色分类标准。为避免国际绿色金融市场碎片化发展,有必要凝聚共识,推动绿色分类标准趋同,中欧正在通过可持续金融国际平台推进相关工作。本文将对绿色金融分类标准和国际实践进行初步梳理,并提出相关政策建议。

一、绿色分类标准是绿色金融发展的基础

发展绿色金融,首先需要界定哪些经济活动属于“绿色”,这一工作就是绿色分类标准(Green Taxonomy)的内容。只有先明确了绿色经济活动范围之后,支持这些经济活动的资金,才可界定为绿色信贷、绿色债券、绿色基金等。从这一意义上看,绿色分类标准是绿色金融发展的前提和基础。一般来说,绿色分类标准主要有两部分,一是绿色经济活动的范围及内容,二是界定这些活动绿色属性的具体技术标准。

绿色分类标准对绿色金融发展发挥着纲领性作用。一是确保绿色支持政策真正落地。绿色分类标准主要回答“哪些经济活动是绿色”的问题,若绿色边界模糊不清,绿色支持政策的效果将大打折扣。二是引导资金流向真正的绿色经济活动。金融机构可将绿色分类标准视为标尺,识别真正的绿色投资机遇,大幅节约尽调成本,规避气候相关风险。三是提高市场透明度。若没有对绿色经济活动进行统一界定,部分企业可能浑水摸鱼,明面上兜售绿色低碳计划,实际仍在进行高排放、高污染业务,即“洗绿”行为。

从国际角度看,推动绿色分类标准趋同将促进绿色国际协调发展。各国如果对“哪些经济活动是绿色“这一问题有统一认知,将极大便利绿色资产的跨境发行和交易,推动绿色金融市场互联互通。这也是开展绿色分类标准国际对比和趋同工作的意义。

二、国际绿色分类标准发展情况

总体看,主要绿色分类标准分两大类。第一类是由市场主导、国际组织制定的国际绿色债券标准。这类标准市场接受度高,成为一些国家的参考目标。第二类是欧盟和我国的绿色分类标准,目前中欧正在研究标准趋同。

(一)由市场主导、国际组织制定的绿色债券标准。

部分国际组织制定了高级别绿色债券标准,发挥了绿色分类标准的功能,成为一些国家界定绿色金融支持范围的参考目标。目前,由市场主导的、接受度最广泛的国际绿色债券标准有两套。

一是《绿色债券原则(GBP)》,由国际资本市场协会(ICMA)制定,包括绿色债券支持的九大类项目(可再生能源、能效提升、污染防治、清洁交通等),并提出定期披露募集资金使用情况、绿色债券资格认证程序等。日本环保部以GBP为基础发布了《绿色债券指引》,要求绿色债券需符合GBP规定,并可享受一定政府补贴。

二是《气候债券标准(CBS)》,由气候债券倡议组织(CBI)制定,是对GBP的细化,对绿色项目提出了认定指标,可操作性更强。2015年,法国环境部规定,若某投资基金将超过50%的募集资金用于投资符合CBS标准的项目,该基金将被视作绿色投资,被授予“GreenFin”的绿色标签。

(二)我国已构建较为完善的绿色分类标准。

我国绿色分类标准包括三份文件。一是发改委会同生态环境部、人民银行等七部委联合印发的《绿色产业指导目录(2019年版)》。《产业目录》将绿色经济活动范围划定为六大类产业,包括节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级以及绿色服务。六类产业下细分为30项二级分类和211项三级分类。《产业目录》附件对211项具体经济活动进行了解释说明,详述技术认定标准、参数要求等。

二是人民银行以《产业目录》为基础,建立完善的《绿色债券支持项目目录》。2015年,中国金融学会绿色金融委员会(绿金委)编制了《绿色债券支持项目目录》,规定绿色债券支持的经济活动范围。近期,人民银行正在修订《绿色债券支持项目目录》。与发改委《产业目录》相比,《绿债目录》拟删除化石能源清洁利用的相关项目类别,增加绿色贸易和消费融资活动。三是原银监会2013年制定的《绿色信贷统计标准》,包括12类绿色信贷支持的行业大类名称,没有细化说明。

(三)欧盟已推出可持续分类标准。

欧盟可持续分类标准,指2020年3月正式公布的《欧盟可持续金融分类方案》。为落实欧盟《为可持续增长融资的行动计划》,欧委会于2018年6月正式成立可持续金融技术专家小组(TEG),负责制定可持续分类标准。TEG最终形成《分类方案》,明确了欧盟可持续经济活动范围,共涵盖七大类经济行业、67项经济活动,服务于实现减缓气候变化、适应气候变化、水资源保护、发展循环经济、防治污染、保护生物多样性等目标。每个经济活动具有配套的技术性筛选标准。目前,关于减缓和适应气候变化的分类方案正在提交议会通过。

(四)其他国家和地区的绿色分类标准发展。

部分国家和地区正在开发内部的绿色分类标准。南非、加拿大、智利、哥伦比亚、新加坡、印度等正在根据当地经济发展和产业结构特点,加紧制定国内绿色分类标准。如加拿大标准委员会表示,国际通行的绿色标准不承认一些自然资源部门是“绿色”或“正在转型中”,因此急需一套“加拿大制造”的绿色分类标准,避免这些部门被排除在绿色进程之外;智利、南非计划在制定绿色分类标准时,以欧盟《分类方案》为基础,并结合国内产业结构,优先考虑采矿业;新加坡计划国内绿色分类标准将参考国际共识,并纳入“转型经济活动”,包括原本不是绿色、但正在向绿色转型的经济活动。

三、国际绿色分类标准趋同和中欧异同对比

国际社会普遍认为,有必要推动绿色分类标准趋同,避免绿色金融市场碎片化发展。上述绿色分类标准(或绿色债券标准)在覆盖范围、技术指标等维度均存在差异,对绿色的界限不同,易导致绿色金融市场碎片化发展。因此,需推动形成具有国际共识的通用标准,促进各国绿色金融市场联通。

中欧正在积极推动绿色分类标准趋同工作。中欧同为国际绿色金融发展的重要倡导者和引领者,均已出台系统的绿色分类标准,在绿色金融标准领域有较大话语权。2020年10月,人民银行与欧委会相关部门联合在可持续金融国际平台(IPSF)下牵头成立了绿色分类标准工作组,旨在对比中欧绿色分类标准异同,研究提出中欧的共同标准和未来趋同路径,推动中欧绿色金融市场协同发展,并为形成国际通行的绿色分类标准打下基础。

初步看,中欧绿色分类标准划定的绿色经济活动范围重合度较高,未来形成中欧绿色共同标准具备可行性。二者在顶层设计、划定的绿色经济活动范围、判定经济活动绿色属性的技术标准等方面存在不同程度的区别。

(一)在顶层目标上中欧总体一致,侧重点有别。

顶层目标是公共部门制定绿色分类标准的根本出发点。整体看,中欧绿色分类标准的顶层目标可形成对应关系。中国《绿债目录》明确经济活动应显著支持三大目标:环境改善、应对气候变化、资源节约高效利用。其中,中方提出的“环境改善”对应欧盟《分类方案》中的可持续利用和保护海洋与水资源、向循环经济过渡和防治污染;中方的“应对气候变化”对应欧盟的减缓气候变化和适应气候变化;中方的“资源节约高效利用”对应欧方的保护和修复生态系统及生物多样性。

具体看,中国侧重于污染防治、欧盟侧重于气候变化。中国前期将污染防治、提高能效、保护生态环境列为优先事项,近年才将应对气候变化上升为国家层面的生态文明建设目标;欧盟则将减缓和适应气候变化作为优先事项,在六大目标中最先出台支持减缓和适应气候变化的经济活动清单,并推动相关技术筛选标准成为授权法案,其他四项目标(污染防治等)的经济活动清单将后续出台。

(二)在划定的绿色经济活动范围上,中欧大部分重合。

整体看,中欧绿色分类标准在实际覆盖范围上大部分重合,粗略估计重合度近八成。二者虽然在行业分类方式、具体经济活动名称以及具体覆盖产业形态方面存在差异,但通过交叉对比,实际覆盖范围存在较高重合度。比如,中国《绿债目录》清洁能源中的“太阳能利用设施建设和运营”“风力发电设施建设和运营”分别对应欧盟《分类方案》可再生能源中的“太阳能光伏发电”“风力发电”等项目。

中欧绿色分类标准在农业、能源等领域存在区别。比如,在农业方面,中国《绿债目录》支持农村垃圾污水处理设施的建设运营、农业废弃物污染防治等,但欧盟《分类方案》不涵盖这些项目,因为农业污染问题在欧盟已基本解决,不是欧方关注重点。在核能方面,中国《绿债目录》明确支持核能装备制造和核电站建设,欧盟内部对核能是否属于“清洁能源”存在争议,暂未明确列入《分类方案》目录。以上差异实际是中欧经济发展阶段不同、产业机构不同的客观反映,但并不构成中欧绿色金融标准趋同不可调和的障碍。

(三)在判定经济活动绿色属性的技术标准上,中欧存在一定差异。

相较于支持范围的比较,中欧技术标准的差异广泛且复杂,将可能成为标准趋同中最复杂的工作部分。中国《绿债目录》在技术标准主要参照发改委《产业目录》,对经济活动采用的技术、呈现的性能设定标准,与国家标准或行业规定相关联。欧盟《分类标准》根据经济活动的碳排放量设计标准、度量指标或技术阈值。欧盟遵循“技术中性”原则,只要满足减排目标的技术即可使用,既鼓励现有绿色技术的使用,也为未来技术创新提供减排新方案留下了空间。

下一步,我国宜继续依托IPSF平台,推动中欧绿色分类标准趋同,既可助力我深度参与全球气候变化治理议程,提升我在国际绿色金融标准制定领域的话语权,也有利于吸引国际资本参与国内绿色金融市场发展。具体方案上,可考虑先拿出二者相同、相近的部分,明确映射关系和转换机制,形成共同标准,鼓励金融机构在实践中使用;对未纳入共同标准的部分,建议结合经济发展持续跟进,形成相互适应、和而不同的结果。

同时,许多新兴市场和发展中国家正在考虑建设国内绿色金融市场,但相关能力储备不足。可以中欧共同标准为基础,帮助新兴市场和发展中国家,尤其是“一带一路”沿线国家,开发绿色金融分类标准,共同推进国际气候治理进程。

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