王德培：房地产税离“最后一击”还差什么

房地产税：破局？难产?

3月，“十四五”规划和2035远景目标纲要把“推进房地产税立法”写入其中。

4月，财政部税政司司长在新闻发布会上表示，积极稳妥推进房地产税立法和改革。

5月，财政部部长刘昆发表《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》一文，强调健全直接税体系，逐步提高直接税比重，积极稳妥推进房地产税立法和改革。

同月，财政部、全国人大常委会预算工委、住建部、国税总局等四部委召开房地产税改革试点工作座谈会，传来专家建议在深圳、海南试点房地产税的消息。

6月，财政部、自然资源部、税务总局、央行发布通知，将国有土地使用权出让收入等划转税务部门征收。

如此密集的官方表态与实际动作，似乎意味着房地产税改革的破局之日正渐行渐近，但如果把时间轴拉长，就会发现房地产税已酝酿了数十年，仍处在难产状态之中。

早在2003年，十六届三中全会就首次提出，“条件成熟时可以取消不动产的相关收费，改为对不动产征收统一物业税”；即便从2011年沪渝两地试点房地产税算起，也已10年之久。

在中国复杂、特殊且区域不平衡的房地产市场背景下，房地产税涉及房地产调控、地方财政、税收体系、收入分配，乃至央地关系等方方面面，牵一发而动全身，关于房地产税能否出台是正反两方各执一词。

加速推出的六大理由

房地产税加速出台的理由相当充分：

1.房地产调控亟需建立长效机制。

2.房价持续上涨。

2009~2020年，全国新建商品房均价从4695元/平方米升至9860元/平方米，上涨2.1倍之多。

从一线城市更为市场化的二手房价格来看，北上广深二手房均价分别从2009年的13932元/平方米、12274元/平方米、8200元/平方米、13858元/平方米，上涨到2020年的64721元/平方米、59072元/平方米、39851元/平方米、87957元/平方米，分别上涨了4.6倍、4.8倍、4.9倍、6.3倍。

3.地方财政困顿，严重依赖土地出让，潜藏债务风险。

截至2021年4月底，地方政府债务余额达26.6万亿元，有些省份的负债率超过100%临界值。

由于区域性商业银行是地方政府债券的主要购买者，地方债务存在财政和金融风险相互溢出风险。

与此相应，地方对土地财政依赖度居高不下，全国土地出让金从2010年的7500亿元激增到2019年的7.8万亿元，十年增长超十倍。2020年全国土地出让金8.4万亿元，同比增长15.9%，再创历史新高，占全国财政总收入46%，占地方财政总收入84.03%。

城市土地资源有限，土地出让金终属一锤子买卖，转向可持续的税收来源才是大势所趋，卖地收入划归税务部门则为未来转型奠定基础。

4.房地产金融化，信贷风险加剧。

2012年，个人住房贷款历史性地取代制造业贷款，成为国有四大行贷款的第一投放方向。

在全球货币宽松背景下，居民更是跑步加杠杆冲进楼市，家庭负债率进一步攀升。2020年末，个人住房贷款达到35.67万亿元，占到个人贷款的54.5%，即个人贷款中超过一半是房贷。

到2021年一季度末，我国宏观杠杆率为276.8%，其中居民、政府和企业三个部门杠杆率分别为72.1%、44.5%和161.2%。

根据IMF报告，当住户部门杠杆率低于10%时，债务增加有利于经济增长；当住户部门杠杆率高于30%时，中期经济增长会受到影响；当超过65%时，将影响到金融稳定，当下72.1%的居民杠杆率已然处于风险高位。

5.从房地产税入手，调整税制体系，调节社会收入分配。

房地产市场化改革20多年来，以房地产为代表的资产价格不断上涨，在很大程度上扩大了社会贫富差距。

《中国家庭财富指数调研报告（2020年度）》显示，在中国家庭财富构成中，房产对财富贡献率近70%；《我国居民财产差距与收入分配问题研究》成果估算，在2002~2012年研究区间中，全国居民财产分布差距基尼系数从0.352上升到0.739，其中45.4%是由房价上升引起的。

房地产税作为财产税的一种，是调节财富差距，促进社会公平的直接手段之一。

6.房地产税征收已具备技术条件。

2018年6月，全国统一的不动产登记信息管理基础平台实现全国联网，意味着居民拥有房屋情况“全透明”。

甚至上海在微信、支付宝随身办小程序、随申办APP、一网通办平台中上线“我的不动产”，可以查询本人名下房产情况，支持查询结果下载等。

住建部2020年4号文则提到，“全面采集楼盘信息”，建立全覆盖的新建商品房和存量房的楼盘表；“推进房屋交易网签备案系统全国联网”，建立跨地区、跨部门、跨层级的全国房地产市场数据库；第七次人口普查增加了住房信息调查，这一系列动作或指向征收在技术层面已无障碍。

反对房地产税的六大原因

基于看问题的角度不同，主张房地产税“路漫漫其修远兮”的观点也不无道理。

1.房地产税征收存在法理性问题。

我国土地所有权属于国家，房产拥有者只对土地拥有使用权而非所有权，而征收房地产税意味着不仅对土地上的房屋征税，还要对房屋下面的土地征税，更何况房价中已包含了土地出让金部分，其可视作未来70年税收的一次性现值支付，这样就会产生重复征税问题。

此外，我国城市土地与农村土地的产权主体不同，两种土地所有制下的房子性质不同；在商品房之外，还有大量拆迁房、房改房、央产房、军产房、小产权房、经适房等，多种住房类型并存，普遍存在产权模糊等问题。

2.房地产税立法程序进展缓慢。

尽管2015年房地产税第一次被列入人大立法规划，但至今房地产立法程序仍未走完。

按照一般法律立法流程，房地产税立法工作需要经过全国人大、财政部和相关部门起草草案——公开征求意见——国务院常务会议审议——全国人大常委会审议（三审）——再次公开征求意见——专家评审后提交全国人大常委会表决——国家主席签署主席令等多步程序。

2019年3月，全国人大财经委副主任委员乌日图称“房地产税法由全国人大常委会预算工作委员会会同财政部组织起草，相关部门正在完善法律草案、重要问题的论证等方面的工作，待条件成熟时提请全国人大常委会初次审议”，可见房地产税尚处在立法第一步。

3.房地产税能否替代土地出让金存疑。

设定房地产税规模=名义税率×全国存量住房价格×征税住房占比，其中征税住房占比由人均免征面积和城镇家庭住房面积决定。

以2017年土地出让金5.2万亿元测算，要使房地产税超过土地出让收入，免征面积为0平方米时，税率需在2.5%以上；免征面积为12平方米时，税率需在4%以上。也即是说，如果免征面积超过12平方米，税率在4%以内，房地产税无法替代土地出让金。

2020年沪渝房产税分别占当地地方公共财政收入中税收部分的3.4%和5%，相当于当年本地土地出让金的6.7%和4%。

若用房地产税来拯救因减税和地方收支失衡导致的现金流量表萎缩，可能会导致地方政府资产负债表崩溃。

4.房地产税抑制房价作用有限。

从韩国来看，2005年推出综合房产税后，房价出现短暂小幅下跌，随后继续上涨，2020年韩国住宅交易价格同比上涨8.35%，创15年来最大涨幅。

2020年3月~2021年3月，全球房价飞涨7.3%，其中新西兰房价暴涨22.1%，美国、加拿大、英国房价分别上涨13.2%、10.8%、10.2%，彰显出房地产税在全球货币宽松、低利率政策以及市场供求关系面前的脆弱。

5.房地产税税制设计挑战。

当下中国进入一个分化的时代，城市分化、人口分化、楼市分化、收入分化、产业分化、企业分化，房地产税征收范围、征收对象、计税依据、税率结构、税收优惠等具体实施细则都需要反复斟酌研究，否则就会引发公平与效率的失衡。

如果实行普税制，房地产税则主要由中产及以下的收入阶层承担；如按人均或户均扣除一定面积征收，可征收的住房则少之又少，甚至少子家庭、独居老人成为被征税人；如果对第一套房或唯一住房免税，则可能会引发不合理避税现象，如引发离婚潮等社会问题。

总之，“细节决定成败”。

6.出台时机可遇不可求。

一般而言，房地产税的最佳出台时机是经济稳定发展、房地产市场平稳健康运行时期，如此边际影响最小，更容易被社会接受。

如今，疫情阴霾不散，全球经济放缓，货币发行泛滥，金融泡沫集聚，通胀压力上升，在这种大环境中，中国经济需要谨慎行之，房地产税推进更需斟酌时机。

二律背反命题

综上，关于房地产税出台与否，上述正反两方观点看似相悖，且各有道理，在本质上恰是个二律背反命题。

对于此类命题，不是靠有限认知来论战，而是用实践理性化解此矛盾。

首先，房地产税改革依然属于问题倒逼型；其次，遵循两利相权取其重、两害相权取其轻原则；再次，政策制定取最大公约数，如此而言，试点扩大，边试点边立法，增减替代（如降个税等）、累进税率或成为可能。

鉴于中国房地产承受的太多，不仅是居住品，还是一种投资品；不仅是使用权，还是财产权；不仅是一种资产，还是一种负债；不仅是银行债权，还是城市股权；不仅是市场要素，还是财政工具；不仅是信贷创造者，还是货币蓄水池，对于如此复杂的综合体，房地产税堪称一个土地财政国家的“惊险一跃”，正逼近“最后一击”的过程中。

（作者系福卡智库首席经济学家）

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