陆铭：多管齐下，综合施策应对老龄化和少子化

当前中国经济和社会发展面临的一个非常重要的挑战，就是在人口领域出现的重大变化：人口的老龄化和少子化。不久前公布的第七次人口普查数据再次证明，一方面老龄化和少子化趋势仍在继续；另一方面，在经济相对发达的地区，特别是一些核心大城市及周边地区，老龄化和少子化的趋势又尤其明显。所以，中国人口流动的趋势仍然是从农村向城市流动，从相对内陆的地区向沿海地区流动，从小城市向地理位置比较优越的大城市及其周边流动。这种人口流动的趋势，也是在人口存在老龄化、少子化区域性差异之下的一种反应。

为了应对人口的老龄化和少子化趋势，国家层面首先从人口政策方面做一些调整。二孩再到三孩政策的转变，也是中国应对人口老龄化和少子化趋势首先运用的政策手段。

相应地，原来在实施计划生育时期采取一些政策手段，随着新形势的变化，要通过改革破除体制障碍。首先是社会抚养费的征收，现在已经非常明确要取消；其次是公共部门、事业单位、国有企业的职员等，原先对超生人员在就业、提干等方面的限制也明确提出要取消。这是几个比较显而易见的，应对人口老龄化和少子化趋势的改革措施。

但是，缓解老龄化和少子化的冲击，是一个综合问题，因此在政策方面也需要多点发力，来综合产生相应的影响。应该说，随着经济发展水平的提高，老龄化和少子化的趋势在全世界范围之内是普遍存在的。为了应对老龄化和少子化，世界上其他先于中国面临这些问题的国家和地区，都采取了一些办法和政策来鼓励生育，试图扭转这样的趋势。具体到中国而言，有一些可以向国外学习，但有一些可能需要放在中国的制度背景之下，做一些有中国特色的调整。

第一，从“一老一少”两端释放人口潜力。

首先是鼓励生育。最近在顺应三孩政策的举措里提到，要综合地来制定一些政策，比如说要落实产假、哺乳假等制度，支持有条件的地方开展父母育儿假试点；在教育方面，要降低教育成本，包括最近学校开始延长孩子在学校的托管时间，还要鼓励社会提供幼儿的托管机构，包括有条件的企业也可以提供幼儿托管的服务。这些方面都是综合的，从社会各个角度来形成有利于生育孩子的环境。

其次，释放老龄人口红利。经过改革开放以来的快速发展，中国今天的预期寿命已经超过了77岁，其中健康预期寿命超过68岁。在劳动力短缺的情况下，60岁到65岁这部分人口，仍然是人口红利的重要组成部分，未来政策可考虑支持这一部分群体继续释放生产潜力。

第二，城镇化。

虽然中国当前城镇化率已经达到了64%，但是跟发达国家80%甚至90%的城镇化率相比，仍然有大约20个百分点的提高空间。持续提高城镇化的过程，既有利于为制造业和服务业发展提供更多的劳动力，同时对于养老金体系的可持续性也是有好处的。

这就要求我们破除跟城镇化相关的、跟劳动力流动相关的一些体制机制障碍。其中最主要的就是户籍制度改革，让人口更加顺畅地在农村和城市之间，以及不同的地区之间进行流动。人口在城乡和地区间的流动，既有利于提高劳动力自身的收入水平、就业机会和发展空间，同时，对于缓解少子化和老龄化比较严重地区的养老金压力也有好处。

读者可能会问，未来人口收缩的地方怎么办，有些地方人口收缩的同时出现老龄化怎么办？当下这个问题主要靠中央的财政转移支付来解决。国家层面正在制定相关的政策，应该很快会实现全国范围内的养老金统筹。这样一来，通过人口的流动，可以让整个社会的经济增长上去，让养老金的来源提高，然后再通过全国养老保险体系的一体化，让全国退休人员共享经济发展的成果。

第三，加大子代的教育。

当前中国的人均受教育水平比发达国家要少三到四年。中国马上要进入高收入国家行列，我们的人均受教育水平与发达国家的差距是一定要慢慢补起来的。在劳动力素质提高、人均受教育水平提高的过程中，能够提高社会的劳动生产率，能够产生经济增长和应对未来养老挑战的资金来源。

当前教育的政策焦点问题，是农村户籍孩子的教育水平如何提高，并且教育质量如何能够更好。之所以这样说，是因为中国城镇户籍的孩子，当前基本上都能够获得12年的教育，不管是普通高中教育还是职业技术教育，但是大量的农村户籍孩子，往往在九年义务教育结束的时候就不再继续上学了。未来要提高农村户籍孩子的教育水平，就需要双管齐下。一方面要提高农村地区的教育质量；另一方面更重要的是在城镇化进程当中，让农村地区的孩子，特别是留守儿童，能够跟着他们的父母进城接受教育。

为此，国家已经提出逐渐实现公共服务提供（包括教育）要适应常住人口流动情况。最近的一个信号，就是在上海浦东打造社会主义现代化建设引领区的政策导向里，再次强调了公共服务和教育要按照常住人口进行配置。实际上就是要实现外来人口的市民化问题，逐渐实现他们享受均等化公共服务的长期政策目标。

第四，住房。

当前一些大城市出现的房价贵、生活成本高现象，是生育率降低的一个非常重要的原因。在一些超大城市，总和生育率已经降到了1以下。为了改变这样的局面，除了前面讲到的关于人口和教育的政策调整以外，住房政策也非常重要。

现在国家已经提出，要在一些住房价格特别高的城市增加住房供应，特别是租赁住房的供应，让一些收入不是那么高的城市居民，能够住在政府的公租房里，使大城市的生活成本得到有效调节。日前发布的三孩生育配套支持措施也提到，家庭在申请公租房的时候，可以根据家庭孩子的数量，给予相应照顾。如果可以做到的话，这也可以降低家庭生育和养育孩子的综合成本，缓解少子化的趋势。

通过以上几个方面的政策，希望能够多管齐下，综合地形成有利于人口在数量、质量，还有空间布局几个维度上长期可持续发展的社会环境。

（作者系上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、教育部长江学者、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员、上海国际金融与经济研究院研究员）

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