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上半年各地财政盘点,仅上海有“盈余”,地方财政平衡压力上升

第一财经 2021-08-06 12:48:48

作者:周岳 ▪ 肖雨    责编:任绍敏

2021年上半年,我国有14个省份的财政自给率超过50%,排名前5的省份依次为上海、浙江、北京、天津和广东,占比均在80%以上。

日前,31省份上半年财政收支“成绩单”陆续发布,根据一般公共预算收支轧差,仅上海市出现“财政盈余”,其余30个省份均存在收不抵支问题。如何理解各省份普遍存在的收支缺口?上半年各地财政状况到底如何?

上半年仍然仅上海实现“财政盈余”

早在2017年,一篇名为《中国财政真相:25省负债,只有6省有盈余》的自媒体文章在多个财经媒体刷屏,文章通过比对31个省份的国地税收入与一般公共财政支出之差,算出各地财政收支刚性缺口(或盈余),结果显示2017年上半年31个省份中只有广东、江苏、浙江、福建、北京和上海有“财政盈余”,其余25个省份均收不抵支。

基于类似方法,根据各省份一般公共预算收支数据简单计算地方财政收支缺口(或盈余),同样发现今年上半年仅上海盈余942.6亿元。其余30个省份均存在收不抵支的问题,其中河南、云南和湖南等三省收支缺口最大,均为2300亿元以上。

当然,上述通过简单轧差方法计算得出的“财政失衡”结论过于片面,归根到底在于对我国财政预算体系的误解。在中央和地方分税制体系中,存在一次分配和二次分配两个过程。

如果仅看“一次分配”,2020年全国地方本级预算收入仅为100124亿元,对应的支出为210492亿元,即使考虑到9800亿元地方财政赤字安排、17253亿元结转结余及调入资金使用,仍存在超8.3万亿元的收支缺口。这个缺口主要靠中央对地方转移支付来填补,即二次分配。

1994年之后,我国实行分税制的财政体制,中央财政收入占比一直保持在50%左右。为了解决地区间的不平衡,中央还存在对地方的转移支付。2020年,中央对地方的转移支付占中央预算支出的七成。通过这种方式,中央可以将资源在经济发达地区与欠发达地区间进行平衡。实际上,即使存在“财政盈余”的省份,每年也会从中央获得一定规模的补助收入。以上海为例,2020年决算报告显示获得中央补助收入1119.3亿元。

自古以来,我国各地区财政收入不均衡问题始终存在。无论是唐代“政治中心”长安和“经济中心”洛阳的分离,还是明清时期江南地区税赋占全国的60%,都说明“转移支付”是必然的。无论从自然环境、人口密度,还是交通设施、物流交易场所集中度来看,江浙沪、北京、广东等地区拥有丰富的经济和税收资源,通过上缴税收给中央为国家做贡献无可厚非。

因而,考虑各省份财政平衡问题,重点不是基于一次分配中简单的财政收支口径轧差测算缺口,而是关注经过二次分配后,各省市一般预算总收入的结构问题。根据一般公共预算收支决算平衡表可得:

一般公共预算收入+中央补助收入+其他收入=一般公共预算支出+其他支出

我们建议使用财政自给率指标反映各省份财政收支情况。财政自给率=一般公共预算收入(本级税收+非税收入)/一般公共预算支出。

横向对比看,2021年上半年,我国有14个省份的财政自给率超过50%,排名前5的省份依次为上海、浙江、北京、天津和广东,占比均在80%以上。西藏、青海、甘肃、黑龙江和新疆等省份财政自给率不足30%,地区财政平衡性较差,对中央补贴的依赖度较高。

各省份财政状况复盘

考虑到简单计算一般财政收支缺口并开展横向比较的方式不够客观,我们认为纵向对比能够更充分地反映各省份的财政变化。需要注意的是,我们选取的对比基期是2019年上半年,同时今年增速采用两年平均增速,从而避免2020年疫情冲击带来的低基数扰动影响。具体的指标口径包括:一般公共预算收入增速、一般公共预算支出增速、财政自给率。

一般公共预算收入:9省份增速较2019年同期下滑

从上半年各省份一般公共预算收入增速(两年平均)看,31省份中只有西藏和黑龙江出现负增长,分别下降2.48%和0.02%。其余29个省份中,浙江、青海、福建、新疆等省份增速排名靠前,均在8%以上。和2019年同期相比,22个省份上半年财政收入增速回升,表明上半年经济恢复取得一定成效;山西、河北、辽宁等9省份增速下滑,或因经济结构性问题短期难解,财政“开源”压力较大。

以浙江为例,一方面受益于海外订单转移带来的出口增长,另一方面通过“出口转内销”积极拓展国内市场,上半年GDP两年平均增长6.8%,比全国增速高1.5个百分点,表现出较强的经济活跃度。在增值税、企业所得税、个人所得税等主要税种高增长的推动下,上半年一般公共预算收入两年平均增长10.3%,位居全国首位。

再以黑龙江为例,两年平均增速-0.02%,地方财政收入尚未恢复到2019年水平。上半年GDP两年平均增长仅2.4%,增速在全国排名靠后,同时结构上体现为“一产快,二产、三产慢”,农业生产成为经济增长的主要拉动。因而主要税种收入增长乏力,财政收支平衡压力上升。

从税收收入占一般公共预算收入的比重看,浙江等7省份质量较高。目前有26个省份公布了今年上半年税收和非税收入情况,各省份一般公共预算收入中税收收入占比均超过六成。浙江、北京、江苏、广西、陕西、海南、湖北等7省份税收占比超过80%,其中浙江财政收入质量最高(85.6%)。贵州和河北税收收入占比较低,仅为61%。

一般公共预算支出:增速全部回落

从两年平均增速看,上半年仅16个省份实现公共财政支出正增长。相比2019年,31个省份财政支出增速全部回落。其中,贵州上半年公共财政支出下降12.5%,增速较2019年同期大幅下滑33.9个百分点;支出最快的是山西和河北,两年平均增速分别为6.5%和5.9%。

从全国层面看,上半年一般公共预算支出仅完成预算目标的37.4%,略高于受疫情影响较大的2020年,明显低于历年同期。一方面随着地方政府债务压力上升、项目投资审核趋严,支出安排有保有压,非重点、非刚性支出被明显压减;另一方面年初稳增长压力较小,政策安排存在跨周期调节、节约财力空间的考量。

财政自给率:自平衡能力普遍上升

发达地区的财政自给率往往较高,属于财政贡献地区;而欠发达地区的财政自给率较低,支出依赖中央补贴。

纵向变化看,对比2019年上半年,除山西、海南、广西、黑龙江、西藏等5省份财政自给率下降外,其余27个省份均有所提升。财政平衡能力改善主要缘于上半年收入端明显修复,同时支出增长乏力。山西财政自给率降幅最大,主要受支出进度明显加快的影响,上半年山西民生支出2041.2亿元,占全省一般公共预算支出的80.2%,进度快于一般公共预算支出3.4个百分点。

政府性基金预算:样本省份支出弱于收入

目前只有11个省份披露了上半年政府性基金收支情况。除天津、河北、云南等3省份政府性基金收入两年平均增速为负外,其余各省份均实现正增长。相对应的,除吉林、甘肃等4省份增速较高外,7个省份支出端表现较弱,甚至大幅下滑,明显受到上半年专项债发行节奏偏慢的拖累。

下半年地方财政怎么看?

上半年各省市财政运行对于收支平衡的考量有所上升,一般公共收入恢复式增长的同时,支出增速普遍放缓,表现为大多省份财政自给率明显提升。在中央一再要求强化预算执行和绩效管理的背景下,地方政府规范“花钱”的约束越来越强,导致非必要支出和项目投资明显压减。

7月30日的政治局会议强调下半年“积极的财政政策要提升政策效能”,市场对于财政发力期望较高。基于全年预算支出目标基本完成和新增专项债限额正常使用的财政纪律约束,我们判断财政支出在节奏上存在一定“后置”。不过,年内财政空间可能有限,一是因为地方盘活存量资金的空间逐年下降,二是受减税政策和高基数影响,下半年收入增速可能明显放缓。

风险提示

财政收支增长不及预期,地方财政平衡压力上升。

(作者供职于中泰证券)

第一财经获授权转载自微信公众号“lixunlei0722”。

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