壹快评丨横琴合作区：新时代扩大开放深化改革的“第四极”

9月5日，党中央、国务院发布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称“横琴合作区方案”），引起市场很大关注。横琴一直以来都站在改革开放的最前沿，是内地首个实施“一线”放宽、“二线”管住、全岛封关的特殊功能区域。

横琴岛位于珠江口西岸，总面积106.46平方公里，是珠海最大的海岛。横琴岛地理位置独特，与澳门一河之隔，最近处仅187米，距香港34海里，通过港珠澳大桥、莲花大桥分别与香港、澳门互联互通。

2009年8月14日，国务院批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛整体纳入珠海经济特区（原有面积约121平方公里）范围，将横琴和澳门的口岸设定为“一线管理”，横琴和内地之间设定为“二线管理”。

2009年11月，中央编办批复同意设立珠海横琴新区管理委员会，为广东省政府派出机构并委托珠海市管理。珠海横琴新区成为继上海浦东新区、天津滨海新区后的第三个国家级新区。2014年1月，国务院同意建立由国家发改委牵头、国务院有关部门和广东省政府、珠海市政府、澳门特别行政区政府等参加的促进广东前海、南沙、横琴建设部际联席会议制度。2015年4月8日，国务院印发中国（广东）自贸试验区总体方案，横琴新区有28平方公里被纳入其中。

2011年7月14日，国务院印发《关于横琴开发有关政策的批复》，同意在珠海横琴实行比经济特区更加特殊的优惠政策，通过加快横琴开发，一是构建粤港澳紧密合作新载体，二是促进澳门经济适度多元发展和维护港澳地区长期繁荣稳定，三是重塑珠海发展新优势。批复明确横琴按照“一线”放宽、“二线”管住、人货分离、分类管理的原则实施分线管理。

十年前的横琴开发政策，与2020年6月1日颁发的《海南自由贸易港总体方案》，有不少相通之处。

第一，横琴环岛不设置隔离围网，代之以设置环岛巡查及监控设施，确保有效监管。横琴和海南自贸港都采取全岛封关运作模式。

第二，对从境外进入横琴与生产有关的货物实行备案管理并给予免税或保税，内地与生产有关的货物销往横琴视同出口并按规定实行退税。在“一线”不予免税或保税、“二线”不予退税的具体货物清单由财政部、税务总局、海关总署会同有关部门制定。“一线”不予免税或保税的货物主要包括生活消费类货物、商业性房地产开发项目进口的货物、列入加工贸易禁止类目录的货物、其他与生产无关的货物。横琴和海南自贸港都实行“零关税”，海南自贸港“零关税”覆盖面更广，包括飞机、船舶等交通运输工具和岛内居民日用消费品等。

第三，允许横琴居住人员。根据第七次全国人口普查结果，2020年11月1日零时横琴本岛常住人口为43618人。

第四，允许横琴建设商业性生活消费设施和开展商业零售等业务。海南洋浦保税港区和洋山特殊综保区都有这样的制度安排。

第五，在制定产业准入及优惠目录的基础上，对横琴符合条件的企业减按15%的税率征收企业所得税。国家对注册在海南自贸港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税。

比照综合保税区政策，国家还明确对横琴企业之间货物交易免征增值税和消费税。海南自贸港虽被视为是超大规模的综保区，但自贸港内企业之间的货物交易并未被豁免增值税和消费税。

2019年7月27日印发的上海临港新片区总体方案明确“研究实施境外人才个人所得税税负差额补贴政策”，2011年的横琴政策对此已有基本安排，“在横琴工作的香港、澳门居民涉及个人所得税问题，暂由广东省政府按内地与港澳个人所得税负差额对港澳居民给予补贴，并对纳税人取得的上述补贴免征个人所得税”。

仔细研读刚刚印发的横琴合作区方案，至少有九大亮点。

第一，全岛封关运作、“区内有区”，分区分类施策管理。横琴合作区方案明确对澳门大学横琴校区和横琴口岸澳门管辖区，由全国人大常委会授权澳门特别行政区政府管理，适用澳门有关制度和规定，与其他区域物理围网隔离。2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议通过决定，授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区，共计1.0926平方公里，至2049年12月19日止的土地使用权租赁期内（可续租），依照澳门特别行政区法律实施管辖。由于“区内有区”，横琴合作区方案提出建设校区与横琴口岸的专用通道，在校区与合作区之间建设新型智能化口岸，便利师生进出合作区。方案将校区以外的区域设定为“粤澳双方共商共建共管共享区域”，采用电子围网监管和目录清单方式，对符合条件的市场主体实施特殊政策。

第二，“一线”更加放开、“二线”实施30%增值后免关税的原产地政策。对经“一线”进出的货物继续实施备案管理并进一步简化申报程序和要素，研究调整不予免（保）税货物清单政策。复制海南自贸港做法，对横琴合作区内企业生产的不含进口料件或者含进口料件在合作区加工增值达到或超过30%的货物，经“二线”进入内地免征进口关税。从内地经“二线”进入合作区的有关货物延续现有安排，视同出口并实行退税，对退税货物范围实行负面清单管理。今年6月10日通过的《海南自由贸易港法》第二十九条第二款规定，货物由内地进入海南自由贸易港，按照国务院有关规定退还已征收的增值税、消费税。

第三，企业所得税实行15%低税率，对横琴企业境外投资所得给予免税。方案基本延续了2011年的政策安排，对合作区符合条件的产业企业减按15%征收企业所得税，着重明确将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围。“合作区符合条件的产业”“有利于澳门经济适度多元发展的产业”具体指什么，尚不明确。合作区方案在保障措施中提出，由国家发改委会同有关部门研究制定横琴合作区鼓励类产业目录，后续应该会很快出台相应的目录清单。

海南自贸港15%的企业所得税税制安排，2025年前覆盖所有的鼓励类产业企业，2025年后覆盖负面清单行业外的所有企业，均强调实质性运营。今年1月27日，国家发改委、财政部、税务总局印发《海南自由贸易港鼓励类产业目录（2020年本）》，在全国版基础上增加了红酒、牛羊肉、冻品、燕窝等进口食品的深加工制造，深海鱼油等水产品加工，化妆品开发、生产，航天食品、航天生物医药、航天医学研究及应用，离岸新型国际贸易，国际航空货运服务，国际能源、航运、大宗商品、产权、股权等国际现货交易场所、国际现货清算所和国际知识产权交易所建设，新能源汽车制造，高等教育、国际教育，高端专业医疗、康复、护理等医疗卫生服务，医疗机构经营，高端医疗装备、新药品应用等产业门类。

横琴合作区方案复制海南自贸港做法，对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。海南自贸港总体方案明确，对在海南自由贸易港设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业，其2025年前新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。值得注意的是，横琴方案中对政策享受的期限并未作出约定。这一安排有助于海南自贸港和横琴合作区成为中国企业“走出去”投资的桥头堡。

第四，个人所得税实行15%低税率。横琴合作区方案参照海南自贸港做法，对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。对享受优惠政策的高端人才和紧缺人才实行清单管理，具体管理办法由粤澳双方研究提出，提请粤港澳大湾区建设领导小组审定。在此基础上，横琴合作区方案还延续2011年政策，对在合作区工作的澳门居民，其个人所得税负超过澳门税负的部分予以免征。也就是说，对在横琴工作的澳门居民来说，个税实行的是15%或澳门税负两者孰低的原则。海南自贸港总体方案规定，对享受15%个税优惠政策的高端人才和紧缺人才实行清单管理，由海南省财政部、税务总局制定具体管理办法。两者的区别在于，横琴强调由粤澳双方提出具体办法，境外人才引进倾向于澳门居民，对其实施比其他境外人才更为优惠的税收政策。海南自贸港的管理办法规定，个税优惠的享受对象为在海南工作并在海南连续缴纳社会保险6个月以上，与在海南注册并实质性运营的单位确定1年以上的劳动关系，属于海南省各级人才管理部门所认定的人才或一个纳税年度内在海南的收入达到30万元以上。海南实行人才认定和收入门槛“双通道”机制，受到市场广泛欢迎。

第五，“港澳药械通”政策在横琴合作区再升级。2020年11月，国家市场监管总局、药监局等8部委印发的《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》提出，在粤港澳大湾区内地9市开业的指定医疗机构使用临床急需、已在港澳上市的药品，使用临床急需、港澳公立医院已采购使用、具有临床应用先进性的医疗器械。这意味着博鳌乐城探索多年的境外特效药械政策被局部复制推广到粤港澳大湾区，政策差异主要体现在药械来源的范围上，博鳌乐城覆盖全球，大湾区仅覆盖港澳地区。自今年1月份“港澳药械通”政策试点以来，广东已审核临床急需使用进口药品9个、医疗器械2个，惠及150名患者。今年8月27日，广东宣布除前期试点的香港大学深圳医院，广州现代医院、广州和睦家医院、珠海希玛林顺潮眼科医院、中山陈星海医院被纳入为指定医疗机构。此次横琴合作区方案又明确，允许指定医疗机构使用临床急需、已在澳门注册的药品和特殊医学用途配方食品，以及使用临床急需、澳门公立医院已采购使用、具有临床应用先进性（大型医用设备除外）的医疗器械。

与博鳌乐城和“港澳药械通”相比，横琴增加了“特殊医学用途配方食品”这个大类。2015年4月，十二届全国人大常委会第十四次会议修订通过的《食品安全法》第八十条规定，“特殊医学用途配方食品应当经国务院食品药品监督管理部门注册。注册时，应当提交产品配方、生产工艺、标签、说明书以及表明产品安全性、营养充足性和特殊医学用途临床效果的材料”。根据2016年3月原国家食药监总局颁布的《特殊医学用途配方食品注册管理办法》，特殊医学用途配方食品是指为满足进食受限、消化吸收障碍、代谢紊乱或者特定疾病状态人群对营养素或者膳食的特殊需要，专门加工配制而成的配方食品，包括适用于0月龄至12月龄的特殊医学用途婴儿配方食品和适用于1岁以上人群的特殊医学用途配方食品。截至2020年5月，我国通过特殊医学用途配方食品注册审批的配方食品共48个，其中适用于0月龄至12月龄儿童的29个，包括无乳糖配方6个、乳蛋白部分水解配方5个、乳蛋白深度水解或氨基酸配方3个、早产/低出生体重婴儿配方11个、婴儿营养补充剂3个、氨基酸代谢障碍配方1个；适用于1岁以上人群的19个，包括全营养配方15个、非全营养配方4个。

第六，放宽市场准入特别措施将在横琴合作区制定实施。今年1月，中办、国办印发的《建设高标准市场体系行动方案》，明确“制定出台海南自由贸易港、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、横琴粤澳深度合作区放宽市场准入特别措施”。横琴合作区方案在“建立高度便利的市场准入制度”部分，对该重大改革举措做了进一步明确。

今年4月7日，国家发改委、商务部印发《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》，22条特别措施突破了市场准入负面清单中30个限制类事项，包括在博鳌乐城国际医疗旅游先行区建立海南电子处方中心，在乐城先行区的美容医疗机构可批量使用在美国、欧盟、日本等国家或地区上市的医美产品，支持国外高水平医疗美容医生依法依规在海南短期行医，优化移植领域各类新药、检验检测试剂、基因技术、医疗器械等准入环境，在乐城先行区设立国际移植医疗康复诊疗中心，组建中国海南国际文物艺术品交易中心、鼓励国内外知名拍卖机构在交易中心开展业务，推动“一带一路”沿线国家乃至全球优质文化演艺行业的表演、创作、资本、科技等各类资源向海南聚集，探索将国产网络游戏试点审批权下放海南，推动卫星遥感、北斗导航、卫星通信、量子卫星、芯片设计、运载火箭、测控等商业航天产业链落地海南，简化飞行训练中心、民用航空器驾驶员学校、飞行签派员培训机构审批流程等。7月15日公布的《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》，也明确要制定浦东放宽市场准入特别措施清单。横琴合作区方案公布后，我国已经明确放宽市场准入特别措施的共有4个地区，即海南自贸港、浦东引领区、深圳示范区、横琴合作区。

第七，横琴合作区将为澳门的人才、企业和产业提供充足的物理空间和充分的创新空间。早在2009年6月，全国人大常委会会议审议澳门大学新校区有关议案时，国务院所作的说明指出，由于澳门大学校园面积难以适应在校学生的数量，教学设施拥挤，学校发展受到严重制约，鉴于澳门地域狭小，已无适合的土地供澳门大学扩建，澳门特别行政区提出，希望在珠海市横琴岛为澳门大学提供新校址。

横琴合作区方案单列一章“建设便利澳门居民生活就业的新家园”，允许具有澳门等境外执业资格的金融、建筑、规划、设计等领域专业人才经备案后在横琴合作区提供服务；支持在合作区采取便利措施，鼓励具有澳门等境外资格的医疗领域专业人才依法取得境内执业资格。

横琴合作区方案高度重视粤澳合作中医药科技产业园建设，对在澳门审批和注册、在横琴合作区生产的中医药产品、食品及保健品，允许使用“澳门监造”“澳门监制”或“澳门设计”标志；研究简化澳门外用中成药在粤港澳大湾区内地上市审批流程，探索允许在内地已获上市许可的澳门中药在粤港澳大湾区内地生产，对澳门研制符合规定的新药实施优先审评审批。

横琴合作区方案的任务部分开篇即围绕“发展促进澳门经济适度多元的新产业”，提出加快发展四大产业：以集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物联网、生物医药等为重点，发展科技研发和高端制造产业；以中医药生产和服务、毛坯钻石加工和宝石交易为重点，发展澳门品牌工业；以休闲度假、会议展览、体育赛事观光等旅游产业和休闲养生、康复医疗等大健康产业为重点，发展文旅会展商贸产业；以财富管理、融资租赁、股权投资等为重点，发展现代金融产业。选择这些产业作为主攻方向，有利于发挥粤澳两地资源禀赋和发展基础的比较优势，有利于促进澳门产业多元化、高端化发展，有利于坚守以横琴开发为澳门产业多元发展创造条件的初心。

此外，方案提出的对接澳门教育、医疗、社会服务等民生公共服务和社会保障体系，支持澳门轻轨延伸至合作区与珠海城市轨道线网联通，大幅降低并逐步取消合作区与澳门间的手机长途和跨境漫游费等具体举措，都是着眼于营造趋同澳门的宜居宜业生活环境，让横琴延伸成为澳门居民安居乐业的最佳最近目的地。

第八，共商共建共管共享的新体制将为坚守“一国”之本、善用“两制”之利提供成功范例。横琴合作区方案的关键词是“合作”，路径是实现与澳门一体化发展，目标是促进澳门经济适度多元发展、推动粤港澳大湾区建设。为了实现一体化发展，横琴合作区建设将凸显共商、共建、共管、共享，力争成为具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范。在共商上，粤澳双方联合组建横琴合作区管委会，由广东和澳门的行政负责人担任双主任，并由澳门派出一名常务副主任，统筹决定重大规划、重大政策、重大项目、重要人事任免；在共建上，组建横琴合作区执委会并组建开发投资主体，履行国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能，执委会一把手由澳门委派；在共管上，广东省将成立省委和省政府派出机构，做好横琴合作区属地管理工作，包括党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等，广东省和珠海市将协助做好横琴合作区建设涉及广东省事务的协调工作，国家也将像支持深圳示范区和浦东引领区综合性改革一样，支持横琴合作区以清单式申请授权方式，在经济管理、营商环境、市场监管等重点领域加大赋权力度；在共享上，支持粤澳双方建立横琴合作区收益共享机制，2024年前投资收益全部留给横琴合作区管委会支配，中央财政给予补助，支持横琴合作区吸引澳门企业入驻、扩大就业、增加实体经济产值、发展重点产业。

第九，横琴合作区将在创新国际化环境中党的建设和法治保障上作出重要探索。未来，合作区将有多个主体并行运作和发挥重要影响力，包括国家层面的粤港澳大湾区建设领导小组，广东省委和省政府层面的派出机构，粤澳双方联合组建的横琴合作区管理委员会，合作区管理委员会下设的执行委员会，粤澳双方根据需要组建的合作区开发投资公司。多元主体和“一线放开”将对党的建设提出新的更高的要求，合作区方案强调，全面加强横琴合作区党的领导和党的建设，把党的领导贯穿横琴合作区开发建设全过程，积极创新国际化环境中党的建设工作，把党的政治优势、组织优势转化为合作区全面深化改革和扩大开放的坚强保障。

在法治保障上，合作区方案提出，一是在遵循宪法和澳门特别行政区基本法前提下，逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系。二是用足用好珠海经济特区立法权，允许立足横琴合作区改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。三是加强粤澳司法交流协作，建立完善国际商事审判、仲裁、调解等多元化商事纠纷解决机制。

总的来看，横琴合作区将和海南自贸港、浦东引领区、深圳示范区一起，成为新时代我国扩大开放、深化改革、践行新理念、构建新格局的重要一极。

作者系丝路研究院(海口)首席专家、院长，复旦大学上海自贸区综合研究院研究员