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分类、综合、纵向、横向,生态保护补偿制度改革路线图绘就

第一财经 2021-09-13 17:05:07 听新闻

作者:章轲    责编:刘展超

生态补偿制度已成为我国调节保护和发展利益关系、促进生态文明建设的重要政策手段。

我国将加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度,加快生态文明制度体系建设。

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》(下称《意见》)。

《意见》提出,到2025年,与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全,以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善,以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成,全社会参与生态保护的积极性显著增强,生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年,适应新时代生态文明建设要求的生态保护补偿制度基本定型。

补偿涉及山水林田湖草沙各方面

中国生态补偿政策研究中心执行主任、中国农业大学教授靳乐山13日在接受第一财经记者采访时表示,《意见》是在2016年国办发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》以来,生态保护补偿领域又一个中央层面的重要政策文件,反映了近年我国生态保护补偿的新发展。

靳乐山说,与之前文件使用的“生态保护补偿机制”相比,《意见》明确提出“生态保护补偿制度”,这是对生态保护补偿近年从形式到内容、从机制到体制、从单一到体系、从地方到全国等不断发展的概况和总结。

靳乐山发现,《意见》对以生态环境要素为实施对象的分类补偿适度扩展了范围,增加了水生生物资源养护补偿,反映了长江流域等重点水域十年禁渔的新要求。

此外,《意见》也明确了基于生态环境要素的分类补偿的补偿标准制定依据,即生态保护成本;明确了基于重要生态区域的综合补偿的补偿标准制定依据,即财政能力和基本公共服务均等化。靳乐山表示,制定生态补偿标准的这些原则,符合中国经济社会现阶段发展实情,是对之前争论的到底是按照生态系统服务价值补偿或是按照生态保护成本补偿的一个回应。

生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环也对第一财经记者表示,总体来看,20年来我国生态补偿制度设计从分散体现到明确聚焦、补偿领域从单因素起步到综合布局、补偿模式从自上而下到多元参与,政策脉络日益清晰。生态补偿制度已成为我国调节保护和发展利益关系、促进生态文明建设的重要政策手段。

生态补偿机制是保护者与受益者之间的利益调配机制。

 

我国将针对江河源头、重要水源地等重点区域开展水流生态保护补偿。摄影/章轲

 

根据上述《意见》,我国将聚焦重要生态环境要素,完善分类补偿制度。第一财经记者注意到,这一分类补偿涉及山水林田湖草沙各个方面。

针对江河源头、重要水源地、水土流失重点防治区、蓄滞洪区、受损河湖等重点区域开展水流生态保护补偿;健全公益林补偿标准动态调整机制,鼓励地方结合实际探索对公益林实施差异化补偿;完善以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度;落实好草原生态保护补奖政策,研究将退化和沙化草原列入禁牧范围;健全沙化土地生态保护补偿制度;研究建立近海生态保护补偿制度。

就保护模式问题,《意见》提出,生态保护地区所在地政府要结合生态空间中并存的多元生态环境要素系统谋划,依法稳步推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用,以灵活有效的方式一体化推进生态保护补偿。

“围绕国家生态安全重点,健全综合补偿制度”也是《意见》的一大特色。第一财经记者注意到,《意见》对于纵向补偿、横向补偿和补偿重点都提出了明确要求。

在纵向补偿方面,《意见》提出,结合中央财力状况逐步增加重点生态功能区转移支付规模。对青藏高原、南水北调水源地等生态功能重要性突出地区,在重点生态功能区转移支付测算中通过提高转移支付系数、加计生态环保支出等方式加大支持力度。建立健全以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制。探索建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制,对生态功能重要地区发展破坏生态环境相关产业的,适当减少补偿资金规模。

在横向补偿方面,《意见》提出,巩固跨省流域横向生态保护补偿机制试点成果。鼓励地方加快重点流域跨省上下游横向生态保护补偿机制建设,开展跨区域联防联治。推动建立长江、黄河全流域横向生态保护补偿机制,支持沿线省(自治区、直辖市)在干流及重要支流自主建立省际和省内横向生态保护补偿机制。

《意见》还提出,发挥市场机制作用,加快推进多元化补偿。在合理科学控制总量的前提下,建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。逐步开展市场化环境权交易。建立占用补偿、损害赔偿与保护补偿协同推进的生态环境保护机制。

生态保护补偿机制试点已开展多年

据第一财经记者了解,生态保护补偿机制试点在我国已开展多年。

2016年5月,国务院办公厅印发了《关于健全生态保护补偿机制的意见》,提出的目标任务是到2020年,实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖,补偿水平与经济社会发展状况相适应,跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展,多元化补偿机制初步建立,基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系。

截至2019年,我国生态保护补偿财政资金投入近2000亿元,15个省份参与开展了10个跨省流域生态补偿试点,森林生态效益补偿实现国家级生态公益林全覆盖,草原生态保护补助奖励政策覆盖全国80%以上的草原面积,国家重点生态功能区转移支付已覆盖全国31个省(区、市)、818个县(市、区、旗)。

2020年,《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》等文件印发。

专家介绍,两大流域横向生态保护补偿机制的推进,涉及水污染治理、水生态修复、水资源保护等多个领域,覆盖长江流域的19个省和沿黄地区的9省(区),中央财政计划每年从水污染防治资金中安排一部分资金作为引导和奖励资金,对环境质量改善突出、生态系统功能提升明显、资金使用绩效好,以及机制建设进展快、成效好、积极探索创新的省区市给予倾斜。

以赤水河流域横向生态保护补偿为例:

赤水河是长江流域一级支流上唯一无水坝的“原生态河”。好山好水出好酒,这里也是中国优质酱香白酒重要生产地,中国顶尖级的名酒,如茅台、郎酒、泸州老窖等企业,多半集中于此。

我国在赤水河流域率先建立了多省间流域横向生态补偿机制。摄影/章轲

 

跨省流域生态补偿为推动我国横向生态补偿探索投石问路。

 

前些年,由于越来越多的土地被转作农业耕作,且破碎化日益严重,生境丧失是赤水河流域生物多样性面临的最大威胁。监测数据显示,赤水河流域曾经有60%的土地面临水土流失的威胁,其中20%受到严重侵蚀。位于赤水河流域的遵义市和毕节市是化学需氧量和氨氮的主要排放城市。

中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南带领的研究团队此前曾专门对赤水河流域水环境情况进行调研发现,赤水河流域发展存在分区梯度特征。上中下游三省对赤水河流域水资源的利用是不均衡的,区域间发展水平存在较大的差异,中下游发展水平高于上游地区。

其中,中游发展水平最好,贵州省仅以近60%的流域面积和近47%的干流长度,创造了79%经济发展总量。其最发达的仁怀市(茅台酒厂所在地)2018年GDP达到722.74亿元,位列贵州省第三,人均GDP以128854元位列贵州省第一。GDP约占流域的20%。而上游云南威信县2018年GDP为39.5亿元,仅占流域的1%左右,人均GDP仅9630元,发展的梯度差异异常明显。同时,中游发展带来的污染也是最重的。

调研报告称,“上游保护受穷,中下游利用富裕”,不平衡的上下游环境与经济利益关系,需要通过建立生态补偿制度来理顺,以实现流域上中下游整体的可持续发展。

2018年初,云南省与四川省、贵州省共同签署的《赤水河流域横向生态保护补偿协议》,这是在全国率先建立的多省间流域横向生态补偿机制。

根据这份协议,云南、贵州、四川三省共同出资2亿元设立赤水河流域水环境横向补偿资金,三省的出资比例为1:5:4,补偿资金在三省间分配比例为3:4:3,补偿资金主要用于流域生态环境保护、治理等水污染防治工作,并依据协议确定的考核断面水质达标情况进行清算。

协议提出,争取到2020年,赤水河流域生态环境质量保持优良,确保流域水质、水量和生态功能不减。

近年来,赤水河水质和水生态环境明显改善,1700多家大小酒厂因此受益,为中国白酒产业贡献着数千亿元产值,这里也成为中国版图上最为香醇的一条河流。财政部官网一篇题为《稳步推进流域横向生态补偿机制建设 守护一江清水向东流》介绍,目前我国已“成功建立赤水河跨省生态补偿机制”。

跨行政区域生态保护补偿进展顺利

生态保护补偿往往跨行政区域,过去解决起来非常困难。据第一财经记者了解,近年来,跨行政区域的生态保护补偿也进展顺利,多地正在探索。

今年5月,河南省与山东省签订了《黄河流域(豫鲁段)横向生态保护补偿协议》,这也是黄河流域第一个省际横向生态补偿协议。

该协议明确,对河南省与山东省黄河干流跨省界断面 (刘庄国控断面)2020年和2021年的水质年均值,以及化学需氧量、氨氮、总磷3项关键污染物的年均浓度值进行考核。最高补偿资金规模达1亿元,分为水质基本补偿和水质变化补偿两部分。

在水质基本补偿方面,若水质全年均值达到Ⅲ类标准,山东省、河南省互不补偿;水质年均值在Ⅲ类基础上每改善一个水质类别,山东省给予河南省6000万元补偿资金;水质年均值在Ⅲ类基础上每恶化一个水质类别,河南省给予山东省6000万元补偿资金。

在水质变化补偿方面,将化学需氧量、氨氮、总磷确定为关键污染物。2020年度关键污染物指数与2019年度相比,每下降1个百分点,山东省给予河南省100万元补偿;每上升1个百分点,河南省给予山东省100万元补偿。2021年度关键污染物指数与2020年度相比,每下降1个百分点,山东省给予河南省100万元补偿;每上升1个百分点,河南省给予山东省100万元补偿。这项补偿最高限额4000万元。

监测数据显示,2020年刘庄国控断面水质年均值类别为Ⅱ类,关键污染指数较2019年下降3.95个百分点。根据这一数据推算,河南省可获得补偿资金6400万元,其中,水质基本补偿资金6000万元,水质变化补偿资金400万元。

协议实施期限为2021年至2022年,到期后,由两省根据补偿机制运行评估情况及国家要求另行协商确定后续事宜。

草原生态保护补助奖励机制是目前中国最重要的草原生态补偿机制。图为西藏拉孜县孩子们在草地上玩耍。摄影/章轲

 

草原是我国面积最大的陆地生态系统,占全国国土总面积的40%以上。靳乐山介绍,我国草原生态补偿共有两个项目:一是从2003年开始实施的退牧还草工程;二是从2011年开始实施的草原生态保护补助奖励机制。

草原生态保护补助奖励机制是目前中国最重要的草原生态补偿机制,是中国继森林生态效益补偿机制建立之后,第二个基于生态要素的生态补偿机制。

第一财经记者从国家林草局了解到,“十三五”期间,国家启动实施新一轮草原生态保护补助奖励政策,将生产资料综合补贴和牧草良种补贴并入禁牧补助和草畜平衡奖励,并将补助标准由原来6元/亩提高到7.5元/亩;草畜平衡奖励标准由原来1.5元/亩提高到2.5元/亩。2020年,中央财政安排草原生态修复治理补助31.93亿元。

王金南表示,目前生态保护补偿资金的确定主要依靠财政支付能力,市场化投入不足,补偿标准也没有充分反映生态产品数量和质量,没有全面考虑生态产品供给者进行生态环境保护的区域差异。算好国家和区域的“生态产品账”,是完善纵向生态保护补偿的重要依据。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文对第一财经记者表示,生态保护补偿的制度建设还应有相应的约束机制,如建立水质超标则罚款赔偿的机制,对未在一定时间内签订补偿协议达成协作的收取一定的考核基金。

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