反垄断的重心：从“规范”到“发展”

2021年：重在监管规范2020年10月29日，党的十九届五中全会通过“十四五”规划，并将公平竞争制度更加健全列入“十四五”时期经济社会发展主要目标范围，要求打破行业垄断和地方保护，形成国民经济良性循环。随后，2020年12月11日，中共中央政治局召开会议要求强化反垄断和防止资本无序扩张；2020年12月16日，中央经济工作会议明确将“强化反垄断和防止资本无序扩张”列为2021年八项重点任务之一，强调反垄断、反不正当竞争是完善社会主义市场经济体制、推动高质量发展的内在要求。在这一政策基调下，今年密集出台了各项反垄断相关政策，我们通过梳理发现，近期政策主要集中在互联网平台以及民生经济领域。关于互联网平台方面，重在规范平台经济竞争秩序，也是今年反垄断的主题。2020年11月，《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》的推出拉开了互联网平台监管的序幕。《指南》首次对互联网平台的“垄断协议”、“滥用市场支配地位行为”、“经营者集中”、“滥用行政权力排除、限制竞争”四个方面进行了界定，目的是规范平台企业的业务拓展和扩张。同时，个人信息保护、互联网信息算法、互联网平台分级以及数据安全和保护等一系列政策也在不断完善和落实，如《关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见》、《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》以及《中华人民共和国数据安全法》等等。此外，也在加强互联网新业态下劳动者权益保护相关政策的落实，如《关于落实网络餐饮平台责任 切实维护外卖送餐员权益的指导意见》等。

关于民生经济领域，重在深化反垄断执法，主要集中在医药、交通运输以及教育等行业。针对医药领域，《关于原料药领域的反垄断指南》要求预防和制止原料药领域垄断行为，进一步明确市场竞争规则，维护原料药领域市场竞争秩序，保护消费者利益和社会公共利益。针对教育领域，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》要求同时举办或者实际控制多所民办学校的，不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争；《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》要求严格控制资本过度涌入培训机构。针对交通运输领域，出台了《关于汽车业的反垄断指南》、《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》等政策。

政策执行：罚单创新高今年以来，反垄断相关处罚主要集中在哪些项目？哪些行业？主要标的表现如何？今年反垄断相关处罚案件和处罚规模大幅上行。根据国家反垄断局官网公告显示，截至11月20日，今年与垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中等相关的行政处罚案件大幅上行至110件，远高于过去5年的平均25件左右；相关行政处罚规模更是大幅上行至228亿元左右，远高于过去5年的平均4亿元左右。今年罚款规模大幅飙升主要与阿里巴巴集团和美团被罚款有关，二者因滥用市场支配地位分别被罚款182.3亿元和34.4亿元。除今年外，处罚规模最高的是2015年的65亿元，这主要与当年高通公司因滥用市场支配地位被罚款60.9亿元有关。

从行政处罚类型来看，涉嫌垄断相关案件数量一直相对稳定，今年行政处罚案件数量大幅上升主要与违法实施经营者集中有关，占今年的比重超8成。不过，由于违法实施经营者集中顶格处罚金额为50万元，因而近2年行政处罚规模较大的行为主要与滥用市场支配地位有关，罚款规模占总金额分别为77.0%和95.8%。而过去几年（除2015年外），处罚金额比重较高的行为多与涉嫌垄断有关。

从行政处罚行业来看，与反垄断相关的行政处罚涉及的行业较多，例如互联网、教育、医疗、交通运输、能源化工、房地产、建筑建材以及商业金融等等。过去几年，行政处罚较多的行业为交通运输、医药、能源化工等，且分布也较为均匀。而今年行政处罚则主要集中在互联网相关企业，截至11月20日，今年与反垄断相关行政处罚累计110件，互联网相关案件比重超过7成；今年与反垄断相关行政处罚累计228亿元，互联网相关处罚比重超过95%，即使剔除阿里巴巴和美团被罚款的182.3亿元和34.4亿元，今年互联网相关企业处罚金额也远高于其他行业。

受强监管影响，互联网和教育板块上市企业股价调整较多，主要互联网相关上市企业股价跌幅在5成左右。

展望2022：规范、发展并重监管政策落地后，支持互联网平台规范发展。8月30日，中央全面深化改革委员会第二十次会议曾指出，“针对一些平台企业存在野蛮生长、无序扩张等突出问题，我们加大反垄断监管力度，依法查处有关平台企业垄断和不正当竞争行为，防止资本无序扩张初见成效，市场公平竞争秩序稳步向好。”8月26日，中央财办副主任曾指出，“加强反垄断和反不正当竞争，是中国政府一项重要的常态化工作，有利于促进形成公平竞争的市场环境……”；“加强对互联网平台等大型科技企业的监管，防止垄断和资本无序扩张，中国坚持规范和发展两手并重、两手都要硬”。并强调，一方面，要给资本设置“红绿灯”；另一方面，平台经济是先进生产力的重要组成部分，要发挥好它在优化资源配置、促进科技进步、便利人民的生活、参与国际合作与竞争中的积极作用。加强规范，是为了更加健康、更可持续、更为长远的发展。9月8日，人民日报评论，“坚持监管规范和促进发展两手并重、两手都要硬。明确规则，划出底线，设置好‘红绿灯’，目的是引导督促企业服从党的领导，服从和服务于经济社会发展大局，鼓励支持企业在促进科技进步、繁荣市场经济、便利人民生活、参与国际竞争中发挥积极作用。”12月10日，中央经济工作会议指出，要发挥资本作为生产要素的积极作用，同时有效控制其消极作用。要为资本设置“红绿灯”，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。要支持和引导资本规范健康发展，……。往前看，我们认为，明年“稳”是大方向，政策的重心将从调结构转向稳增长，部分监管规范的领域达到阶段性成果后，预计也会进入常态化管理，预计后续会继续支持互联网平台等大型科技企业的规范发展。

（作者为海通证券研究所首席宏观分析师梁中华）