部门整体绩效管理：“鹤壁经验”星星之火如何燎原

“星星之火，应该燎原。”11月27日的部门整体绩效管理“鹤壁经验”课题报告专家评审会上，一位与会专家如此说。

课题组负责人、上海财经大学中国公共财政研究院马国贤教授欣慰地说：通过在河南省鹤壁市三年多的研究和实践，解剖麻雀，找到了标准科学的部门绩效管理办法，而且是可复制、可推广的。

“已经有几个地方在谈合作的事。”马国贤表示，很有信心将这个成熟的经验推广出去。

三年磨一剑

2018年11月，在财政部预算司、河南省财政厅和鹤壁市政府的支持下，马国贤带领课题组开始在鹤壁市主持开展《全面实施预算绩效管理“鹤壁经验”》课题研究。

历时3年，上海财经大学中国公共财政研究院、鹤壁市财政局联合完成了这个课题，先后动员了国内教授、专家和博士硕士生等60多人次参与。

为何要开展这一课题？马国贤介绍了背景：部门常规性支出约占财政支出70%，但提供了90%以上的公共服务；公共工程项目在完工后，全部移交部门管理；部门绩效制度决定了政府、项目两个绩效制度的走向。同时，公共服务属于无形产品，难以直接计量、难以测量质量，因而部门绩效测量是困难的。部门绩效制度是难题，也是标准科学制度的突破点，是世界性难题。

2018年中共中央、国务院出台了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求将绩效改革纳入各级党委工作，争取通过3~5年努力，实现预算绩效管理全过程、全方位、全覆盖。各地随后开展全面绩效管理，但主要针对的是项目绩效，部门整体绩效尚未获得应有重视。

马国贤称，管理是指怎么做事，而制度是指包括路径的行为规则。绩效管理是多目标、多环节的复杂管理，必须先建章立制，按规则来管理。我国尚未建立绩效管理制度，部门绩效管理路径上许多的重要问题，包括绩效指标、绩效目标、绩效预算、绩效评价关系、绩效指标的特性等问题尚未厘清，为此从制度优先的观点看，当前我国绩效制度短缺是真命题，而“绩效指标短缺”是伪命题；在尚未厘清绩效指标、绩效目标、绩效预算、绩效评价四个制度要素下建设的绩效指标库缺乏实际意义。

课题评审会上，专家组认为，在预算绩效管理制度上，该成果引入了计划性、定量检测、标准和标准化管理等科学管理，创造了基于量化指标的绩效目标-绩效预算编制方法，基于绩效目标实现率的、公式化的绩效评价方法。这就既体现了绩效评价真实、有效的要求，也为部门绩效管理的数字化提供了方法。

课题评审会上，鹤壁市市长郭浩在致辞时指出，推进预算绩效管理，完善预算管理制度，对提高鹤壁市财政资金使用效益和部门工作效率，推动经济社会高质量发展具有重要意义。鹤壁将以此次评审为契机，不断丰富完善部门整体绩效管理“鹤壁经验”，加快推进全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理改革进程，努力为全省乃至全国探索路子、积累经验。

厦门国家会计学院党委副书记郑涌参加了评审会，他说，马国贤教授带领的课题组，把科研成果写在中国大地上。

最难的是理念变革

受传统观念影响，我国的行政管理仍沿袭基于命令-执行的科层制模式，亦即以领导为中心的权力型管理模式。在此模式下，虽然政府提供了不少有效服务，但也存在着官僚主义、形式主义、浪费和腐败等4个难题。中共十九大提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的决定，转变政府治理方式的核心是建设责任型政府。

马国贤认为，责任型政府的核心是建设部门绩效制度。由于它能通过绩效指标、绩效目标，使部门的无形产品可测量、可评价化，并用“花了多少钱”来评价服务成本，为此部门绩效评价是能够综合地考察部门职能实现率和绩效状态，发现管理问题的唯一方式，这说明，标准科学的部门绩效制度是有能力促使我国政府治理方式转变的。

三年多的研究过程中，课题组也碰到不少难题。马国贤举例说，要说服部门建立绩效观，培养人懂绩效以及部门职能的指标化等。数据积累困难，很多部门没有基础数据，所以还要帮助部门建立一套统计体系。

马国贤说，最难的还是理念的转变，要让权力型政府真正转变为责任型政府，不是一件容易的事。部门要知道自己的责任是什么，如何完成自己的责任，建立一套量化指标之后，就能做到持续管理。

他打了个比方，城管部门要保持街道的清洁，什么是清洁的街道，课题组确定了A类、B类、C类三个标准，每天有人驾车走一遍，拍照上传到系统，A类街道占比就是一个量化指标，通过这个办法，鹤壁街道的清洁度提高了。

可复制可推广

受经济增速放缓、减税降费、新冠肺炎疫情等影响，地方财政收入普遍进入中低速增长阶段，而民生、债务等刚性财政支出有增无减，财政收支矛盾不断加大。

马国贤表示，面对这一矛盾，唯一可行的是全面实施绩效管理。做到每一元钱都有绩效。即使是专项债项目也必须开展全过程绩效管理，否则项目低绩效会带来财政风险，甚至导致财政破产。所以，地方绩效管理更为迫切。

中国人民大学政策科学研究中心主任俞明轩曾经建议，要把握数字化、网络化、智能化融合发展契机，充分运用新一代人工智能技术，促进相关信息互联互通，逐步实现预算绩效信息横向可比较、纵向可追溯，提升预算绩效管理水平和能力。

数字化、网络化的实践，课题组走在了前面。在北京华青公司支持下，课题组基于数字化开发了覆盖鹤壁市31个部门整体绩效管理的系统软件，该系统已于2021年投入使用。马国贤表示，数据化是绩效管理的特点，以绩效目标实现率的公式化评分，以计算机评分的做法是有利于提高评价质量，减少人为干扰，发现部门绩效问题的。

评审专家组认为，这套计算机评价系统，为预算绩效管理和绩效评价“以部门为主”提供了条件。该成果具有推广价值，一致同意通过评审。

由于公共服务是无形产品，难以定量测量和评价，为此课题组就将测量对象后移到结果环节，用结果来验证其绩效状态。在结果导向+量化指标下，它可精确地描述部门业绩，纳入大数据处理系统。而量化指标的缺点是每个指标只反映某一方面绩效信息，为此，需要通过多指标、多方面测量来获得部门的绩效全面信息。马国贤介绍说，在课题中，按分类和测量两个功能，设计了1~2级为定性指标，用于指标分类，3~4指标为定量指标，用于测量业绩值的方案，较好地解决了财政部框架与部门绩效测量脱节的难题。

在鹤壁的经验，能够推广到河南其他市，甚至全国吗？马国贤认为，这是可以的，不过在机构改革后，由于职能变化，比如，鹤壁是教育体育局、文化旅游局，而有的市是分设的，在其他地方使用时，或许需要将产出指标按职能分拆。“这是技术问题，原理和方法不会变，系统具有通用性。”

怎么能让其他地方接受并且使用这套系统，提升部门绩效管理水平？他的答案是：紧密依靠党委，将绩效改革进行到底。

马国贤表示，绩效管理是对传统执政方式的革命，要搞好改革，一是人员要培训，掌握中央的精神，弄清什么是绩效管理；二是在签合同后，我们要根据各地的机构设置和部门职能，进行指标调整；三是指标要经部门党组确认，政府和财政认可后，做好软件调整；四是要帮当地建设一个绩效管理办法，总之，关键是要培养一批懂原理、会操作的人才，有一套科学的绩效管理办法，推广才能落地。发挥部门党组的核心作用是关键。

上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川曾对媒体表示，预算绩效管理改革不是财政部门一家之事，政府各部门都要协调配合，形成合力。同时，要强化制度保障、激励约束和监督机制，因为预算绩效管理的好坏不仅关系预算水平的高低，也关乎公众利益。除了发挥现有监督机构的作用，还应当强化社会监督。

刘小川还称，要采取多种举措，不断提高民众参与社会监督的积极性，并通过加强宣传培训等手段增强其监督能力。

从这个角度说，第一财经公益基金会与上海财经大学合作的财税系列媒体公益培训项目，就是在促进全社会关注公共财政领域的改革与发展，政府预算绩效管理进步了，广大人民的利益也就随之提升了。

附件：“财税中国”媒体公益培训项目

十八届三中全会提出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步提出了建立现代财税金融体制，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，增强金融服务实体经济能力，健全符合高质量发展要求的财税金融制度。

财税体制不仅是“十四五”时期深化改革的重要着力点，更是国家治理体系的重要组成部分，涉及国家事业发展的方方面面。与此同时，财税体制的发展与完善也与民生福祉休戚相关，离不开全社会的参与和支持。

为了加强财税政策宣传力度，提升公共财政及预算领域的媒体专业报道水平，促进全社会关注公共财政领域的改革与发展，上海第一财经公益基金会携手上海财经大学中国公共财政研究院于2013年8月启动《政府预算基础及其解读》媒体公益培训项目。

项目第一阶段成功举办十期媒体公益培训，来自全国27个城市121家主流媒体的285位采编骨干积极参与，另有14人参加旁听，19人参加复训，累计培训318人次，学员满意度达100%。据不完全统计，学员参加培训后，撰写相关稿件数量逾千篇,无论是数量还是质量都有明显提升。

项目第一阶段基本实现了“通过5年时间的努力培养出300名初步掌握政府预算基础知识的骨干媒体采编人员”“提升公共财政及预算领域的媒体专业报道水平”“促进全社会关注公共财政领域的改革与发展”三大既定目标。

去年，《政府预算基础及其解读》媒体公益培训项目升级为“财税中国”媒体公益培训项目，培训主题从政府预算扩展到更为广域的财经专业知识，涉及财政制度、预算制度以及税收制度等领域。“财税中国”媒体公益培训项目以全国主流媒体相关条线采编人员为服务对象，旨在进一步提升财税领域的媒体专业报道水平，充分发挥媒体桥梁作用，促进全社会关注财税领域的改革与发展。